试论设有租赁权的房屋如何补偿

作者：李光华

来源：《资源导刊》 2013年第9期

□濮阳市华龙区国土资源局局长 李光华

在集体土地及国有土地上的房屋征收与补偿工作中，经常会遇到设有租赁权的房屋。这类问题如果处理不好，不但直接影响房屋租赁权人的利益，引发社会不稳定，还会阻碍征收与拆迁工作的顺利进行。本文试就此问题加以分析。

一、问题的产生源于政策模糊

关于房屋的补偿，征地方面的政策规定得比较粗疏，一直将其归类于地上附着物补偿，没有租赁方面的具体规定。

已于2011年1月被废止的《城市房屋拆迁管理条例》第十三、二十七条规定，拆迁租赁房屋的，拆迁人应与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。拆迁补偿中将房屋承租人视为当事人之一统筹考虑。

取代原拆迁条例的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)没有涉及租赁房屋的问题，其第二十五条仅就“房屋征收部门与被征收人”(《条例》第二条规定“被征收人”即为房屋所有权人)“就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”。该条第二款还规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”

《条例》使房屋承租人处于十分被动的地位，其利益毫无保障，当其向房屋所有权人主张补偿相关利益时(如装修费、停业损失、转让费等)，其困难可想而知。当其试图提起行政诉讼时，又因《条列》第二十五条第二款的规定不具有主体资格，因此房屋所有权人得到补偿安置之后走人、房屋承租人拒不腾退房屋的情况经常发生。

二、问题的解决存在多种主张

北京房屋征收补偿律师网专家律师张国法主张：房屋征收是政府与房屋所有权人之间形成的行政法律关系，政府只应对房屋所有权人给予补偿；至于房屋的所有权人和承租人之间形成的是民事法律关系，应受合同法的调整。

清华大学法学院教授崔建远主张：按照城市房地产管理法的规定，房屋租赁应当登记备案。对于征收公告发布之日尚未登记备案的，征收人可以将其不作为承租人对待。崔建远教授发表此观点时，原拆迁条列尚在执行。实际上，房屋租赁基本上处于自发状态，依法办理过登记备案的微乎其微。依其主张，绝大多数实际承租人在征收补偿中均不予考虑。并且,《商品房屋租赁管理办法》规定了房屋不得租赁的多种情形，以及房屋租赁实行登记备案制度。依其规定，相当多的房屋租赁关系本就不该发生，相关当事人的利益无疑也是不受保护的。

广州大学公法研究中心王达博士主张：房屋所有权属于物权，承租权属于债权，在补偿问题上，应当是物权优先，兼顾债权。政府可以在补偿决定中注明：征收造成承租人损失的，待有权机关依法确定后，由征收部门予以补偿；或在征收协议中追加承租人，通过“三方协议”解决被征收人和承租人的损失。

著名的拆迁问题专家、律师王才亮的观点最能代表承租人的利益。他主张：在征收设有租赁权的房屋时，应将征收和租赁这两种行政法律关系与民事法律关系相交织的行为统筹处理。租赁双方有约在先的，从其约定；没有约定的，双方协商；协商不成的，政府对房屋所有权人采取产权调换的方式补偿安置，以利租赁双方继续保持原有的租赁关系。王才亮还主张，要善待手续不齐全的房屋租赁关系，有的虽无房租手续，但属事实租赁，要面对现实，妥善解决。

三、问题如何解决，既考验政府的执政能力，更考验执政为民的意识

随着城镇化、工业化的不断加快，政府面临的各种拆迁任务（如征地拆迁、旧城区改造拆迁、城中村拆迁、农村新型社区建设拆迁等）也不断加重。拆迁各有不同，总的要求只有一个，那就是执政为民，和谐拆迁。

伟大领袖毛泽东曾以“捅鸟巢”妙喻拆房子，事情恰巧发生在我们河南，起初由于没有做好思想工作，引发被征地农民激烈对抗。毛主席说：你拿根长棍儿去捅鸟巢，鸟儿也要叫几声。事情过了半个多世纪，今天我们进行群众路线教育，领袖的妙喻仍不失为执政为民的好教材。

问题明摆着，即便在征收补偿中充分考虑了房屋所有权人的利益，将其打发明白了，但由于漠视房屋承租人的利益，没有同时将其打发明白，就难以做到和谐拆迁。

解决问题的方法其实不难，只需在实物操作中牢记执政为民的宗旨，坚持群众利益最大化的原则，依法执政，统筹处理，才能减少房屋所有权人和承租人在补偿问题上的纠纷。