双 月 刊 2019 年 7 月出版
我国养老服务政策行为者行动特征
及其协同治理挑战
——基于政策网络视角的文本量化分析
付 舒
（广州市社会科学院 社会学与社会政策研究所，广东 广州510400）
将我国养老服务政策放置于特定的政策网络之中分析，有助于厘清政策网络行为者的行动特摘 要：
征，通过对25年来由两部委及两部委以上联合行文的62份政策文件采用社会网络分析法进行量化研究后发现，我国养老服务政策网络发展呈现出“封闭-半开放-开放”的演进脉络，且合作紧密度呈现“松散—趋紧—紧密”的演进态势。目前，我国养老服务政策网络行动者形成了“核心—半边缘—边缘”的基本格局，民政部、国家卫生计生委、全国老龄委、财政部、发展改革委处于政策网络核心位置，五部委之间不仅合作密度较大，而且发挥着关键的信息中介作用。在政策网络合作日趋复杂的背景下，需要关注多元政策行动者协同治理面临的挑战，包括政策议题复杂化所带来的可持续性回应挑战、政策网络开放化所带来的合作成本上升挑战以及政策资源依赖趋强所带来的合作结构优化挑战。对此，突破养老服务政策行动者对传统治理路径的依赖，提升养老服务政策网络行为者的互动协作水平并建立协作机制，逐步建立起适应政策情境的养老服务政策网络是我国养老服务政策体系优化完善的重点。
养老服务政策；政策行为者；协同治理关键词：
D669.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2359（2019）04-0075-10中图分类号：
一、问题提出及相关文献回顾
进入21世纪以来，我国老龄化程度呈加速发展态势。根据国家卫计委2017年的一项数据，预计到2020年，我国60岁以上老年人口将增加到2.55亿
人左右，占总人口的17.8%。为积极应对人口老龄化，以2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》为新起点，国务院及其各部委密集出台养老服务相关政策，积极打造以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务
收稿日期：2018-12-20
作者简介：付舒（1985- ），女，辽宁抚顺人，广州市社会科学院社会学与社会政策研究所讲师，中国社会科学院社会学所博士
后，管理学博士，美国乔治梅森政府与公共政策学院访问学者。
基金项目：国家社会科学基金项目“社会力量参与养老服务供给的路径与机制研究”（18CSH065）；2018年广东省教育厅重点
平台和科研项目“社会嵌入视角下社区居家养老服务供给模式优化策略研究”（2018WQNCX254）；吉林大学珠海学院社会保障重点学科建设项目（2016XJCQXK01）；广州市博士后国际培养计划
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体系。可以说，在新时代中国特色养老事业加速发展阶段，不断满足老年人日益增长的美好生活需要，构建养老、孝老、敬老的社会环境和养老服务政策体系已上升为国家发展的战略需要。但是，养老服务在“政策热”的同时，仍然存在政策出台碎片化、政策执行不彻底、政策效果不明显等现实问题。因此，对现有养老服务政策体系进行结构性优化设计，提升政策供给有效性是当前我国养老服务政策体系构建中需要考虑的重要议题。
积极应对人口老龄化是一项涉及政治、经济、社会、文化等诸多领域的综合性公共政策议题。在政策环境日趋复杂的背景下，任何一项公共政策的出台都需要其他政策行为者基于各自的目标和利益进行互动与沟通协作。对此，政策网络视角为养老服务政策如何在开放系统中分析公私行动者之间的关系模式[1]19，解释不同行为者之间的相互联系和互动特质提供了理论依据。西方自20世纪70年代以来就逐渐形成了“政策网络”的主流话语和研究范式。基于政策网络理论的公共政策研究的成果一方面用于解释政策变迁和政策后果，认为政策网络结构特征是影响政策变迁及政策结果的主要因素，而政策网络的构成能决定观念和利益，并进一步影响政策变迁的本质（渐进的或范式的）与速度（快速或渐进）；另一方面的研究成果主要集中于政策网络治理机制，互动视角的政策网络治理强调集体行动，关注相互依赖的网络行为者如何互相调适以形成一致行动并达成结果。制度视角下的政策网络治理通过对“行动舞台”（ActionArena）的结构性分析，关注规则和组织化框架的达成，探讨网络行为者所关注的议题及其解决途径，以及行为者在网络中具体扮演何种角色。
从国内政策网络的研究内容上看，既有文献延续了西方政策变迁和政策网络治理两个研究路径。前者如汪波、李坤[2]用政策网络话语解释养老服务政策演进，认为自十八大以来我国养老政策网络呈现“封闭—半开放—开放”的发展路径。伍芷蕾、郁俊莉[3]从共识、治理以及资源三个政策网络维度分析发现，我国社会养老服务政策变迁中存在政府主导养老理念、社会力量有待加强和资源评
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估机制需要健全等问题；后者如刘亚娜[4]以医养结合服务政策为例，将政策网络行为主体分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络，并在整体协同视角下探求多元主体的合作治理基础。伍芷蕾[5]从政府、社会和市场三个角度指出当前养老服务政策网络结构呈倒“T”型非传统线性模式，又具体表现为宏中观行动者结构紧密、中微观行动者结构松散的特征。总体而言，目前关于养老服务政策网络研究的文献数量比较有限，且研究方法上偏重于质性分析，缺乏从量化角度对养老服务政策网络演进以及协同治理特征两方面进行的综合性研究。鉴于政策网络理论已经成为公共政策研究的一种重要范式[6]，本文以此为分析视角，试图描绘政策行为者在复杂的关系联结中进行政策制定的行为特征，并试图进一步挖掘当前我国养老服务政策协同治理中面临的挑战。本研究一方面有利于清晰呈现当前养老服务政策网络演进中的行为者关系图谱，区分既有政策网络行为者之间弱关系和强关系圈层；另一方面有助于发掘政府各部门之间结构性关系，对调整不同部门之间利益分配，提升部门间协同治理能力具有现实意义。
二、数据来源及研究方法
（一）数据来源
一般说来，政策行为者会围绕特定政策议题，由政府及其所属部门相互合作、联合制定政策方案并达到解决既定政策问题的目的。由于养老服务内容涉及老年人“六有”等诸多方面，因此必然涉及财政部门、卫计部门、人社部门、发改部门等与民政部和全国老龄委之间的协作，从而共同制定科学合理有效的养老服务政策。为分析不同政府部门间在制定养老服务政策方面的沟通协作基本情况及特征，本文筛选1994—2018年25年间国务院及其直属机构发布的与养老服务发展密切相关的行政法规、纲要、条例、决定、通知、规划、意见等共101份规范性公文，其中由两部委或两部委以上联合行文的政策文本共62份，占比61.4%。
（二）研究方法
为进一步考察部门间合作制定政策中各部门
我国养老服务政策行为者行动特征及其协同治理挑战 ——基于政策网络视角的文本量化分析
的地位与作用、沟通互动紧密度及信息中介部门的变化情况，笔者依据我国养老服务发展的历史阶段特征，将养老服务政策发展阶段划分为三个时期：一是2005年以前，为养老服务政策出台酝酿时期。该时期以1994年民政部等8部门联合发布《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000）》为标志。二是2005—2012年，为养老服务政策发展初步形成时期。该时期以2006年全国老龄办等9部门联合发布《关于加快发展养老服务业意见》为标志。三是2013—2018年，为养老服务政策快速发展时期。该时期以2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》为标志。在此基础上，本文采用社会网络分析方法（Social Network Analysis，SNA），利用社会网络先行构建含有联合行文部门名称的频次共词矩阵，再将以部门名称为关键词的共词矩阵导入社会合作网络量化分析分析软件Ucinet 6中进行处理。量化分析部分着力阐释以下问题：（1）养老服务政策发展中政策行为者参与数量以及合作规模变化；（2）养老服务政策行为者合作紧密度
及其变化；（3）养老服务政策行为者中介信息主导者及其能力变化。
三、政策网络视阈下养老服务政策
行为者行动特征分析
（一）政策行为者合作规模分析
1994—2018年间，我国养老服务政策发文总量呈增加趋势，特别是2013年后养老服务政策发文量显著增加。在2013—2018年间，国务院及直属机构发文量共计82份，其发文总量是2012年之前发文总量的4倍。而且2013年后由两个及两个以上部门联合发文的政策数量显著增加，联合发文占比从2013年的40%增加至2016年的84.6%并达到峰值。随后联合发文比例有所下降，2018年联合发文占比降至75%，但占比仍然较高。（如图1）。政策发文量变化的总体趋势说明，老龄化程度的加速推进使老龄政策议题日趋复杂，这势必带来政策行为主体多元化、决策范围扩大化、决策过程社会化的发展趋势。
发文数联合发文数联合发文占比
图 1 2013—2018年我国养老服务政策发文数、联合发文数及其占比
为考察养老服务政策发展中政策行为者参与数量以及合作规模变化，笔者使用NetDraw软件将部门合作关系生成可视化图谱，从图谱中可以直观看出我国养老服务政策网络的演进路径。在2005年以前的较长一段时间内（如图2），我国养老服务政策网络较为封闭，仅有9个部门参与过政策发
布，而且图谱中各部门显示的网络节点小，不同部门间合作发文数量少。这一阶段，老龄化问题刚刚进入政府视野，老龄工作任务定位起点较低，仅仅视作为改革开放服务，并同时与国民经济发展相协调的配套政策而存在。
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人事部
总工会
民政部
财务部卫生部
劳动部
税务总局
国家发展计划委员会
国家教育委员会
图 2 2005年以前养老服务政策网络行为者合作关系图谱
2006—2012年间，我国老龄化程度日益加深，老年人口的增多带来了家庭、经济、社会等诸多领域的矛盾，妥善处理老龄化问题成为社会文明进步的重要标志。随着老龄化政策议题逐渐受到关注，这一时期的政策网络也由封闭走向半开放。这一方面表现为政策行为者数量有所增加，由最初的9个
扩大到23个；另一方面民政部的网络节点增大，全国老龄委、住建部、财政部和教育部的连接作用增强，部门间节点线条增多，联合发文的部门数量有所增加（如图3）。政策网络行为者参与范围的扩大与这一时期养老服务政策议题发生转向直接相关，一方面依托社区为居家老年人提供生活照料、家政
国家开发银行国家民委
团中央
国家旅游局
人口计生委
体育总局
解放军总政治部
总工会
中宣部
文化部
新闻出版总署
广电总局
中组部
教育部
建设部（住建部）
发展改革委
税务总局
民政部
全国妇联
财政部
全国老龄委
卫生部
劳动保障部
图 3 2006—2012年养老服务政策网络行为者合作关系图谱
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我国养老服务政策行为者行动特征及其协同治理挑战 ——基于政策网络视角的文本量化分析
服务、康复护理和精神慰藉的居家养老服务因其成为破解养老服务难题，提高老年人生活质量的出路而备受重视；另一方面养老服务政策鼓励采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量参与居家和社区养老服务。因此，随着政策议题的丰富，多部门合作的半开放式养老服务政策网络逐渐形成。
2013年以后，社会养老服务体系建设逐渐上升为国家战略，养老服务体系建设不仅是积极应对人口老龄化和改善民生的重要举措，而且成为扩大内需、增加就业、推动经济高质量发展的重要力量。这一时期的政策网络更加开放，不仅核心部门数量
大幅增加至48个，而且部门间节点线条明显增多且交错密集，这说明参与养老服务的相关部门政策网络覆盖范围持续扩大。在联合发文政策网络中（如图4），属民政部、发改委、卫计委、财政部的联合发文数量最多，住房城乡建设部、国土资源部、工业和信息化部、国家标准化管理委、人社部等部门的参与合作为养老服务政策配套土地、资金、信息、服务、人力等资源创造了条件。愈发开放的养老服务政策网络为保障和改善老年人民生福祉，使老年人共享全面建成小康社会新成果提供了组织保障。
国家铁路局
农业部中宣部
最高人民法院国家文物局
文化部
交通运输部
国务院扶贫办
国家标准委
质检总局中医药管理局
红十字会
食品药品监管总局中国民航局国家开发银行
工商总局国家林业局国家统计局
国管局
中央证监会文明办
民政部
国资委
公安部
全国老龄委
卫计委发展改革委
财政部
住建部
国土资源部
教育部
中残联
团中央
保监会
税务总局
环境保护部
商务部
司法部
人民银行
人社部
新闻出版广电总局
体育总局
总工会科技部
银监会
全国妇联
国家旅游局
工业和信息化部
图 4 2013—2018年养老服务政策网络行为者合作关系图谱
（二）政策行为者互动紧密度分析
布雷塞尔斯（Bressers）和奥图尔（O’Toole）认为政策网络中的行为者在互动中会体现出相互连
[7]
接性和凝聚性。因此，政策网络中行为者互动沟
说明部门间的联系不断增强，特别是2013年后多个部门之间形成了较为紧密的合作关系。
分阶段看，养老服务政策出台酝酿阶段（2005年以前）部门间合作关系不算紧密。在长达10年的时间内，统计所发布的政策文本仅为8份，其中联合发文只有2份，又仅有《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000）》联合发布部门最多，达到8个。也就是说，这一阶段参与养老服务政策制定的相关部门不仅数量少，而且部门之间合作关系稀松，养老
通的紧密度是整个政策网络行动能力的一个重要考量指标。本文利用网络密度来测量策略网络的内聚性，以此来反映政策行为者互动的稀疏程度或密集程度。经测量，三个阶段的网络密度系数分别是0.6444、0.7984和0.9863，网络密度系数的不断增大
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服务政策制定的核心部门并没有凸显出来。总体来看，这一时期政策网络连接较为松散的特点与国家初步建立具有中国特色的老龄工作体系目标定位直接相关，各部门各行其是是这一阶段部门政策发布的主要特点。
在养老服务政策体系初步形成阶段（2006—2012年）部门间合作密度有所提高，但增加幅度并不大。具体从发布的政策文本来看，13份政策文件中联合发文有5份，占比38.5%。值得注意的是，在为数不多的联合发文中，2006年全国老龄委联合发改委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、计生委、税务总局9部门共同发布《关于加快养老服务业的意见》。两年后，全国老龄委再次联合相同部门发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，强调各部门协同整合资源，构建社区养老服务网络。这一时期养老服务政策联合发文部门却具有一定的固定性，部门间合作的紧密关系更多依靠行政权力维系并具有一定的路径依赖。虽然这种较为固定的合作模式在部门合作初期有利于降低部门间沟通成本并提高合作效率，但长久来看则可能对解决新问题形成阻滞。
在养老服务政策快速发展阶段（2013—2018年）部门间合作紧密度明显增强，表现为在较短的时间内联合发文数量密集增多，联合发文数达55份，占发文总量的68.75%。其中民政部作为主管部门的核心地位凸显，由民政部门牵头联合发文数量急剧增加且具有引领作用。例如2013年民政部和发改委共同发布《关于做好养老服务业综合改革试点工作的通知》，鼓励试点地区创新培育养老服务可持续发展经验；2014年民政部牵头国家标准委、商务部、质检总局和全国老龄办共同发布《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，建立健全养老服务业标准；2014年民政部牵头国土资源部、财政部、住房城乡建设部联合发布《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》，着力解决城镇养老服务设施用地紧张、设施落后等问题；2015年民政部联合9部门发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，鼓励民间资本参与居家、社区养老和机构养老，以及养老产业、医养融合发
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展，并从投融资政策、税费优惠政策等方面激励民间资本规范有序参与。
另一方面，与养老服务相关的多个部门提出政策议题的能力不断增强，不同部门之间的合作打破了长期以来形成的合作惯性和路径依赖，转向根据政策目标以及资源占有情况进行合作，从而形成了以资源依赖为导向的多元化紧密合作的政策网络。例如针对保障养老服务设施用地供应，规范养老服务设施用地开发利用管理，2014年住房和城乡建设部牵头13部门联合发布《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》；为确保养老服务业人才培养，2014年教育部牵头9部门发布《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》；为落实政府购买养老服务工作责任，2014年财政部牵头4部门联合发布《关于做好政府购买养老服务工作的通知》；为配套完善养老领域金融服务，2016年中国人民银行牵头5部门联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，加大对养老服务业发展的金融支持力度；为提前布局智慧养老产业发展，2017年工信部联合3部门联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》，推动健康养老服务智慧化升级。可见，与养老服务提供相关的各部门为解决特定的养老服务问题，从各自的资源优势出发与相关部门产生了紧密的合作关系。
（三）政策行为者信息中介能力分析
在政策网络中，资源和信息是联结行为者的基本要素。贝森（Benson）认为，一群或复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的中断而
又相互区别。[8]
如何将拥有不同组织资源的部门链
接起来形成有效行动，是政策行为者中介能力的重要体现。一般来说，如果一个政策行为者在政策网络中处于优势地位，那么它将拥有更多的政策资源、更强的信息中介能力，从而也会从政策子系统中获得更多的权威和资金支持，并对政策的总体效果产生决定性影响。因此，判断政策网络中的信息中介者十分必要。为进一步区分出养老服务政策网络中具有较强信息中介能力的部门，本部分使用中介中心度指标加以观察。
中介中心度是指一个中介机构出现的次数作
我国养老服务政策行为者行动特征及其协同治理挑战 ——基于政策网络视角的文本量化分析
为两个机构之间最短路径上的桥梁，反映其在网络中的协调作用。在养老政策合作网络中，如果一个部门位于其他两节点之间的路径上，则可以认为该部门在政策制定中具有沟通其他部门的能力。通过中介中心度（Betweenness Centrality）分析发现，有多个部门在三个阶段中介中心度变化较大。其中，民政部在第一阶段并没有体现出信息中介的作用，但在第二阶段信息中介作用有所加强，达到52.000，在第三阶段信息中介作用显著提升至368.775。此外，国家卫生计生委和全国老龄委在第三阶段的信息中介程度分别达到106.109和123.625，财政部、发改委、住建部、公安部的信息中介能力也均在50以上，多个部门的信息中介能力
明显提升。
此外，进一步通过凝聚子群密度（E-Iindex）衡量政策合作网络中的行为者是否会因为某种原因出现抱团的现象①。该指数的取值范围为[-1，+1]，实际值越接近1，表明越容易集中。经过分析，该政策合作网络的凝聚子群密度较为显著，达到0.833，表明行为者集中化较为明显（见表1）。两者的检验结果共同表明，少数部门如民政部、国家卫生计生委、全国老龄委、财政部和发改委在养老服务政策网络中起到了关键的信息中介作用，但同时也说明养老服务政策领域的较多政策资源被少数部门占据，政策信息流动性不强，并伴有一定的集中化趋势。
表 1 凝聚子群密度（E-Iindex）检验结果1Freq
1 Internal2 External3 E-I
94.0001030.000 936.000
2Pct0.0840.9160.833
3Possible398.0001858.0001460.000
4Density0.2360.5540.647
四、养老服务政策行为者协同治理面临的挑战
（一）可持续性回应：政策议题复杂化所带来的挑战
从1994—2018年的25年间，养老服务政策网络呈现出“封闭—半开放—开放”式的演进路径。养老服务政策行为者合作规模在25年间显著扩大，政策网络从最初的9个机构扩大到涉及近50个机构，可以预见，随着政策议题愈加丰富以及政策议程提出愈发迫切，越来越多的政府部门将参与到养老服务政策网络中来并发挥不同的作用。但政策议题的复杂化必然会对政策行为者合作治理的回应性提出挑战。
政策行为者合作治理的回应性挑战在于更强调对复杂的政策议题作出可持续性的回应，以破解政策碎片化、政策滞后以及政策相互掣肘等问题。随着社会主要矛盾发生变化、人民生活水平的逐渐提高以及老年人认知结构、精神需求的不断丰富，老年人的需求逐渐从单一的生存需求向更高层次的发展
需求转向，养老服务的内涵和外延相应也在发生一定的变化，并进一步对养老服务的内容、养老服务的数量以及养老服务的质量提出更高的要求，政策行为者联合处理政策议题的“被动性回应”已不再适应社会发展新需求，复杂政策议题更强调对社会问题进行具有前瞻性的“可持续性回应”。
以医养结合政策体系为例，自国务院2013年提出《关于促进健康服务业发展的若干意见》后，国务院2015年11月下发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》明确推进医疗卫生与养老服务相结合，对此国家卫计委与民政部于2016年4月联合印发《医养结合重点任务分工方案的通知》，并于同年5月两部门再次联合发布《关于遴选国家级医养结合试点单位的通知》以促进医养结合养老服务政策落地。虽然多项政策的出台体现了医养结合政策的连续性，但医养结合政策体系的设计
① 抱团现象不一定是指坏处，只是表明养老保障政策领域
的政策资源相对容易集中。
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是一项系统工程，而且在实际操作中仍需要前瞻性判断可能遇到的新情况，如在体制机制、政策法规体系、制度标准、管理规范、监督评估、服务标准等方面的政策指引，以及财税政策、土地政策、保险政策、人才政策、信息支持等方面配合衔接。且需要提早细化政策细则和行业标准，包括养老与医疗产业融合、医疗和生活照料服务标准、服务质量标准等[9]，从而改变“被动性回应”所带来的政策碎片化、前瞻性不足、政策滞后等问题。
（二）合作成本上升：政策网络开放化所带来的挑战
我国养老服务政策网络密度“松散—趋紧—紧密”的变化趋势表明跨部门合作共同解决复杂的政策问题变得越来越普遍，部门间合作关系越来越密切。但与此同时，跨部门合作治理的风险也不断凸显，信息不对称以及道德风险的存在使跨部门合作的执行成本在上升。一般说来，部门间的横向合作能够在一定程度上起到资源共享、职能互补的作用，但是这个理想状态必须建立在各横向部门间保持紧密的信息共享基础上。在实际操作中，由于信息不对称，部门之间信息的兼容性和整合性差，这使得部门间交叉管理、职责界定不清等问题进一步演化升级为互相推诿和多龙治水的困境。横向部门间的有效协调是建立在信息共享基础上的，如若横向部门间缺乏有效的信息沟通机制，必然会给各部门间资源和信息共享带来阻滞，从而增加政策执行成本。例如实现卫生计生系统所建立的老年人健康管理档案系统在人社部门、民政部门的信息共享，不仅可以节省对高龄、重病、失能、部分失能老年人的自理能力鉴定所带来的额外成本，而且可以提高为老服务精准性。
从道德风险角度看，跨部门合作涉及多个利益主体，在制定和实施新的政策议程过程中，各部门会从自身利益和效率角度权衡利弊，并从组织资源和组织任务的优先次序出发去制定规划、采取行动方案。例如在医养结合政策体系中，为清晰各部门职责权限，《医养结合重点任务分工方案》明确了民政部、卫计委、人社部、发改委、住建部等几个主要部门的任务分工。虽然表面上看各部门职责划
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分较为清晰，但各部门在开展具体行动时，仍会将医养结合工作职责同部门组织目标相权衡。例如在养老医疗服务供给与医保报销相衔接的过程中，人社部门着重从医保资金使用安全角度出发对现行的养老服务报销范围进行限定，包括老年人年龄、自理程度、服务类型、定点机构等，以防止“骗保套保”等行为的发生。但是，这些严苛的限制在一定程度上又抑制了医养服务的有效结合，如社区居家养老服务由于无法将医疗康复护理服务纳入医保报销范围，老年人对社区照护服务使用积极性低；家庭病床上门服务医保报销范围界定狭窄，老年人使用上门医疗服务动力不强。由此可见，人社部门在权衡自身责任的情况下，采取了十分谨慎的态度确定医养服务的医疗保险报销范围，但这在一定程度上又与老年人医养服务需求产生矛盾，从而出现部门利益与整体利益相博弈、部门间合作成本提升的情况。
（三）合作结构优化：政策资源依赖趋强所带来的挑战
判断政策网络开放程度的依据不仅仅是政策行为者参与数量的多寡，还需要强调异质性政策部门参与数量的增多。在前述分析中，养老服务政策网络总体上呈现“核心—半边缘—边缘”的结构，但在三个不同阶段，围绕核心部门形成的“强关系”圈层和“弱关系”圈层不断发生着调整（见表2）。所谓“强关系”圈层是指与核心部门联合发文数量较多的部门，且两者间形成了较为紧密的互动关系；“弱关系”圈层是由与核心部门联系并非十分紧密的部门组成。三个阶段中，联合发文机构在圈层中位置的变化在一定程度上体现出政府机构间越来越依赖与掌握不同资源的机构合作从而实现组织异质性的职能。可见，政策议题的加速变化使养老服务问题的解决依赖更多元化的资源，养老服务政策网络行为者圈层关系演进表现出政府部门从科层式合作向功能式合作的运作逻辑。
目前养老服务政策网络行为者结构仍需优化。2013年之后，以民政部门为中心，在充分发挥其信息中介能力及资源聚合能力优势基础上，与卫计部门、全国老龄委、发改委、财政部门形成“核
我国养老服务政策行为者行动特征及其协同治理挑战 ——基于政策网络视角的文本量化分析
表 2 养老服务政策网络行为者圈层关系演进
年份2005年之前
核心部门财政部
强关系圈层
—
全国妇联、文化部、中组部、总工
会、团中央、国家旅游局、体育总局、中宣部、新闻出版总署、广电总
局、解放军总政治部人社部、商务部、教育部、国土资源
部、公安部、司法部、新广局、文化部、科技部、交通运输部、总工会、体育总局、中残联、保监会、税务总
局……
弱关系圈层
卫生部、民政部、人事部、劳动部、教育部、国家发展计划委员
会、总工会、税务总局税务总局、人口计生委、发展改革委、卫生部、劳动保障部、国家开
发银行、国家民委工信部、全国妇联、最高人民法
院、国家铁路局、国家标准委、中医药管理局、食品药品监管总局、国务院扶贫办、国家开发银行、人民银行、证监会、银监会……
2006—2012年
民政部、全国老龄
委、财政部、住建部、
教育部
2013—2018年
民政部、全国老龄委、卫计委、发改委、财政部、住建部
心部门”。由于长期以来，该五部门合作次数多，形成了较好的合作积累，部门间沟通便利，因此在一定程度上降低了交易的成本以及组织协作的风险，体现资源优势部门相连接共同解决基础民生问题的优势。格兰诺维特认为强连带的重复通路容易造成信息重复，而弱关系连带则不会有此浪费。因此，重视利用“弱关系”圈层结构中的政策行为者十分必要。例如在现有的“弱关系”圈层中，国家开发银行、人民银行、证监会、银监会等部门将在金融支持社会养老服务体系建设方面发挥更多的信贷支持作用；工信部将在养老服务信息化建设、社区智能化管理服务平台建设方面起到支持作用；国家标准委将在服务标准、人才培养标准、从业人员技术等级评定标准、监督评估标准等方面发挥重要作用。
策子系统）的结构比较封闭，排斥新成员的加入，那么政策变化往往呈现渐进性；而如果政策子系统是较为开放的，使得新成员、新思想能较为容易地进入合作网络时，更能引起“范式性”的政策变化。基于对政策议题变化的判断，要充分发挥人社部、税务总局、国家开发银行、银监会、证监会、保监会等部门作用。这是考虑到随着我国失能老人数量的增加，未来将产生更多的长期护理需求，在目前试点建立的长期护理保险中，需要人力资源和社会保障部门的广泛持续参与，确定保障人群、报销比例、报销范围等标准，拓宽市场化养老服务机构建设空间；税务部门的税收优惠政策可以引导更多的社会资本参与养老服务实体机构建设；国家开发银行、银监会、证监会、保监会可以为社会创新主体参与养老服务提供资金融通便利。
二是建立政府间合作机构的正式协调机制和非正式协调机制，提升养老服务政策网络行为者的互动协作水平，使政策网络更加连贯。其中，正式的协调机制包括建立交流信息和反馈意见的机制、交换资源的机制、沟通合作与联合行动的平台和机制，建立跨部门全流程综合审批指引等；非正式的协调机制可通过联合开展调研、课题研究、业务交流活动不定期交流和沟通有关信息，推动合作协议执行及有关项目进程。
三是优化政策网络行为者结构，逐步建立起适应政策情境的养老服务政策网络。将养老服务政策行为者按照行政职能划分归属，其中，服务机
五、结论
综上所述，25年间我国的养老服务政策网络逐渐呈现“封闭—半开放—开放”的演进路径，政策网络合作密度呈现“松散—趋紧—紧密”的演化态势，并基本形成了“核心—半边缘—边缘”的政策网络格局。对于政策网络行为者协同治理所面临的挑战可以从以下方面着手应对：
一是突破养老服务政策行动者对传统治理路径的依赖，吸纳更多的政策行为者参与，从而为养老服务政策制定带来更多的知识、信息及专业技术支持。一般说来，如果政策行为者合作网络（政
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付 舒
构如民政部、老龄委部门负责确定政策目标；经济机构如财政部、税务总局、发改委、国家开发银行负责经费规划、分配及落实，并解决财政、金融、税务管理等问题；任务机构包括人社部、卫计委、教育部、住建部、工业和信息化部等负责具体养老问题的解决；支持机构包括农业部、国家林业局、国管局、中央文明办、质检总局等，提供养老服务的支持以及创新活动。四类机构的行动要以目标需求为导向，并根据老年人真实需求探索不同政策工具的最优化组合选择，适时对现有政策工具进行合理性检验和效用评估，以老年服务的实际效率和效果作为选择政策工具的依据进一步协调政策工具的使用，尽力避免单一政策工具的选择而带来的单向性偏差，从而形成与政策环境相适应的养老服务政策网络。参考文献：
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责任编校 顾理辉
Action Characteristics and Cooperative Governance Challenges of the Policy Actors of
China’s Endowment Service
—Quantitative Analysis of Text from the Perspective of Policy Network
FU Shu
(Institute for Sociology and Social Policy, Guangzhou Academy of Social Science, Guangzhou 510400, China)Abstract: The analysis of China’s endowment service policy in a specific network is helpful to clarify the actors’ behavior characteristics. In this paper, social network is used to analyze 62 policy documents published by more than two ministries. The findings show that our country’s endowment service policy network can be illustrated as a “closed - half open - open” progression, the degree of policy network cooperate closely is presented as a “loose - tightening - tight” evolution trend. And the policy network actors basically form as the “core-half edge-edge” network pattern. The Ministry of Civil Affairs, the National Health and Family Planning Commission, the National Aging Commission, the Ministry of Finance and the Development and Reform Commission are at the center of the policy. Not only the cooperation among the five ministries is enormous, but also they play a core role in information exchange. In the context of increasingly complex policy network cooperation, it is necessary to pay attention to the challenges faced by the cooperative governance of multiple policy actors, including the challenges of responsive governance arising from the complexity of policy issues, the challenges of cost governance arising from the open policy network, and the cross-sector governance challenges arising from the increasing reliance on policy resources. In this regard, it is the key to optimize and improve China’s endowment service policy to break through the dependence on the traditional governance path, improve the interaction and cooperation level of the actor network and establish the policies by which they cooperate, and gradually establish the endowment service policy network adapted to the policy situation.
Key Words: endowment service policy, policy actors, cooperative governance
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