XX乡关于机构改革的调研报告
目前，乡镇机构改革正在全国各地深入推进。如何使乡镇职能定位和机构设置更加科学合理，更加适应新形势新要求，更加切合广大农村实际,更进一步提高乡镇工作效能，是新一轮乡镇改革能否取得实效的关键.带着这些问题，我乡组织工作人员在全乡范围内进行了专题调研。现将调查情况报告如下：
一、我乡基本情况方面
1、我乡位于我县东北部，属怒江流域，与我县的草卡、拉孜、热玉、马武、那曲地区的巴青县接壤，幅员面积650多平方公里，人口515户2914（包括敬老院3人）人，分属6个行政村、16个自然村.6个行政村：扎根、加荣、卡达、达都村、瓦地、郭龙.16个自然村：瓦嘎、都、加赤、内久、卡达、珠村、古洪、色东、瓦地、瓦村、郭龙、那扎、扎根、达都、加荣、翁达.我乡农牧业生产是典型的半农半牧生产方式.距县城57公里,平均海拨4000米以上.距热玉乡34公里。
2、乡党委、政府编制17人，现有干部职工22人，包括（书记、乡长各1人及2名副乡长，科办员10人,“百千万工
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程”人员5人，后勤1人，聘用干部1人,公益性岗位1人）。乡中心校编制14人，现在教职工15名（包括代课教师1名）。乡卫生院现有4人（包括1名公益性岗位)。我乡除党委副书记空缺之外,配备编制较为合理。
3、近年来,由于乡镇职能定位不准，直接导致乡镇责任无限大，权力无限小,上级布置什么乡镇就落实什么,上级考核什么乡镇就干什么，结果是“种了别人的田，荒了自己的地”，事情做了不少，但经济发展一直成效不明显。实践证明，乡镇要发展，关键是要强化发展经济职能，大力培植财源,增强“造血”功能。要通过农牧民增收情况直接检验政府工作,从而进一步强化乡政府在加快农牧区经济发展、促进农牧民增收方面的职能作用。切实把工作重点从直接抓生产经营、催种催收等具体事务转到为农牧户和各类经济主体进行示范引导、提供服务和营造发展环境上来，加强农村现代流通体系建设，积极引导和支持农民发展各类专业致富,发展农牧业产业化经营,加快富余劳动力转移，调整优化农业结构，提高市场竞争能力，促进农牧民增收。
4、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人
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民政府组织法》规定，乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作等七项职权.但《行政处罚法》、《行政许可法》等法规又规定了执行主体是县级以上人民政府及其工作部门,从而削弱了乡镇的职能，许多行政行为被县以上行政主管部门的派出机构代替。从乡镇现状看,乡镇面对的服务项目太多，服务对象面广量大,政治、经济、文化、社会无所不管，社会治安无所不干，党、政、社无所不包，但大包大揽的社会事务却难以真正管好。“上有千条线,下面一根针”,各项工作的责任都落到了乡镇，每个乡镇要签十几个责任书,一些主要责任在县里的工作也让乡镇来承担，安全生产、信访稳定等多项工作都实行一票否决，乡镇权责脱节现象十分严重。
5、现行的乡镇管理体制是在计划经济时代形成并逐步发展的，存在着体制不顺、效率不高等问题，已不适应社会主义新农村建设的需要。近年来,在乡镇机构改革问题上，虽然缺编的情况得到了一定程度上的解决，甚至已经有了超编的现象，但乡镇职能中存在的服务缺位的问题却始终没有得到有效解决.
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县直各部门每年为乡镇安排的工作设计经济社会发展、教育、维稳、安居、党建、基层基础建设、精神文明等多个领域，而所安排的任务大多没有单独的经费,仅由县财政拨付每年5万元活动经费，乡财政基本上没有财政收入来源，无力改变现状。
目前，凡涉及收费、审批、处罚等多个职能部门和经济效益较好的事业部门,都是垂直条管，如国土、税务、工商、电力、公安等，乡政府无权行使其职权，对其人员也是看得见管不着管不了，开展工作只能靠协调。如果乡镇政府领导威望高，个人有魄力，平时与垂管部门负责人相处融洽，工作开展较为有力;反之，垂管部门出工不出力，出工讲条件，相互扯皮。同时,由于不同“条条”有着各自特定的职责、任务和利益，受这种利益支配，难免会使部门权利利益化，利益政策化.这种“条条”、“块块”的关系，导致乡政府职能先天不足,在协调运行上不够顺畅。乡镇地处农牧区工作的最前沿,许多具体的工作任务必须靠基层干部完成，一旦各站所不配合，一部分农牧区工作就变得举步维艰。一些要求积极配合的工作，协调非常难。乡镇站所管理一直是个薄弱环节，条块关系理不顺，就会阻碍农村经济发展，有限的机构编制资源就不能得到最佳的利用.
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6、乡镇可以支配的资源太少,财力十分有限。乡财政运转主要靠上级通过转移支付来解决，预算内收支缺口很大.而许多民生项目都要求乡镇投入一定比例的配套资金,使这些项目成为了乡镇“弃之可惜，食之无味”的“鸡筋”。近年来，为此增加了沉重的债务负担.
7、我乡对维稳工作高度重视，建立了《XX乡各种突发事件处置预案》，实行机关干部、小学教师、卫生院职工与民兵连联动机制,实行主要领导带班制，特别加强了敏感日时段的值班巡逻（延长巡逻时间、扩大巡逻范围),并派遣乡干部入住寺庙，严格了寺庙请销假制度，加强了对寺庙僧尼的思想教育，确保我乡社会局势持续稳定。
二、乡镇职能方面
近年来，乡镇职能主要转移到建设和发展上来.应保留的职能是：引导生态及公路会战,引导示范推广农牧业产业化.
农牧民到乡镇办理的事项主要有：户籍办理、婚姻登记、宅基地审批、准生证办理、林木采伐审批等。而乡镇行政事业单位不能满足群众的要求，因为最终审批权不在乡镇。
随着市场经济和新农村建设的发展，乡镇工作任务、工作
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重心都发生了新的变化，特别是农牧业税取消后，由于乡镇职能没有及时从行政推动型向优质服务型转变,公共服务职能“缺位、错位\"现象比较严重。乡政府要通过拓宽服务渠道，改进服务方式，不断强化公共服务职能。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，加强社会管理和公共服务的职能，切实维护农民的合法权益；加强饮水安全、农田水利、乡村道路、农村能源、耕地质量、生态环境、村庄规划和人居环境整治等基础设施建设；加快文化、教育、卫生等公共事业发展.
当前，我国农村总体上已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。乡镇政府在我国整个行政管理系统中处在基础和基层的位置，直接面对广大农民群众。党的路线、方针、政策要通过乡镇来贯彻,基层党的执政地位要靠乡镇工作来巩固。随着社会主义市场经济体制的不断完善和基层民主政治建设的不断加强，乡镇政权组织的执政能力建设面临许多新问题新挑战，对乡镇工作提出了新任务新要求。
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乡镇政府作为我国最基层的政权组织，直接面对广大农牧区、农牧民，是连接整个农村社会与国家机器的重要纽带,也是农村经济建设和社会发展的直接组织者.农牧业、农牧区、的问题及农牧民呼声，需要乡镇上传；党的各项方针政策和上级政府的各项决策政令，又要依靠乡镇具体贯彻落实.因此，应充分考虑到其所处的地位和作用，强化乡镇社会管理职能。要认真贯彻落实党和国家的法律、法规、政策，加强对乡村干部群众的教育和培训，努力提高干部群众的素质和能力；要依法指导村民自治,推动社区和乡村基层组织建设，促进社会组织健康发展,增强社会自治功能；充分发挥引导帮带功能,按照“政府主导、农民主体、干部服务、社会参与”的工作机制,高起点、高标准推进新农村建设,促进农村经济社会协调发展；严格实行监督管理，抓好安全生产工作,为人民群众的生产生活提供安全保障；综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，及时解决社会矛盾；严格依法履行职责，加强农村社会治安综合治理，妥善处理突发性、群体性事件，协助公安机关打击各种犯罪活动，维护社会稳定,构建和谐社会.
在调研中，乡镇干部普遍反映有三个方面的困惑：一是权
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力小,责任却大。二是办事的钱少，工作没有抓手。三是与群众的冲突少，但干群关系却疏远.这既反映出当前乡镇工作还存在重管理轻服务的倾向,同时也反映出乡镇在职能设置上也存在与新形势发展不相适应的问题.面对新形势新要求,要转变乡镇政府履职观念。要破除“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制\"、“大包大揽”的做法，竭力打造“小而强”乡镇政府，“瘦身”放权、拆除“官办”门槛，主动从不应该管的事务中退出来，把政府可剥离的管理权下放给社会，培育和发展相关行业协会、中介服务等社会组织；破除“政府至上”观念，树立服务观念,从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上;破除片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。
三、乡镇行政机构设置及编制配备方面
1、按照精简统一效能的原则和乡镇职能转变的要求，实行一人多岗、因事定岗、因岗定人是较为切合实际的做法。乡镇目前应设立民事纠纷调解岗、群众意见征求岗、党政工作监督岗、财政收支透明岗、社会治安巡逻岗、林业资源保护岗等.
2、就目前而言,在乡镇分别设置党政综合办公室、经济发
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展办公室、社会事务办公室、社会治安综合治理办公室还不符合当前我乡的实际情况。一是由于人员编制本身较少，如内设机构，容易出现一人多职、一人多责,行政职能和服务职能交叉的现象。应根据各乡镇的本身需要，设立相应的办公室，不搞形式主义.
3、现有行政编制已基本上满足工作需要，编制配备干部与群众的比例在1：150较为合理.
四、对乡镇机构改革的思考与建议
深化乡镇机构改革要按照社会主义市场经济发展和建设社会主义新农村的要求，全面贯彻落实科学发展观,调整乡镇政府经济职能，整合事业站所,提高社会管理和公共服务水平,加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制,为社会主义新农村建设提供体制机制保障。
1．明确职能定位，转变政府职能.除了乡镇本身的转变外,要很好地研究其外部环境和条件的优化问题，为乡镇职能转变扫清障碍。一是要从法律的角度规范乡镇职能。乡镇政府应予以保留，而不能改为县人民政府的办事机构。农牧区人口居住分散，如果撤销了乡镇这一级人民政府，既不利于农村的管理，
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也会给农牧民办事带来许多困难。根据组织法的规定，建议对涉及乡镇职责的各条部门法规进行梳理，凡有抵触的，该废除的废除，该修改的修改。要把乡镇政府的主要职能转变到“执行、保护、保障”上来。具体来说，要赋予乡镇以相应的行政权和执法权，如婚姻登记、山林水利纠纷调处、社会治安管理、农民工的权益保护、乡村建设规划等与农牧民群众密切相关的行政权和执法权都应下放到乡镇，使乡镇既有责，又有权，从根本上解决好“责权两张皮\"的问题。二是通过转变上级政府的职能来促进乡镇职能的转变。在进行新一轮地方政府机构改革时，对县级政府机关各部门的“三定”规定要进行合理定位、重新设计.对包袱下放、利益上收的方案要进行修改，切实理顺县乡的职责关系。农技、农机、农经、水务、文化广播等四权下放单位，要进一步明确乡镇在这些方面的职责，进一步强化其服务职能。同时,对安全生产、劳动社会保险等不断加强的工作，要强化乡镇的职能职责。三是根据乡镇的现状下达乡镇任务.凡是乡镇职责以外的任务坚决不下达给乡镇，凡是乡镇不具备条件完成的任务要帮助乡镇创造条件后下达完成，通过对乡镇外部环境和条件的改善，使乡镇政府由“全能政府\"转变为“有
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限政府”,实现乡镇政府职能由“错位\"向“到位”的转移，由“缺位”向“补位\"的靠拢，由“越位”到“本位”的回归。
2．整合事业站所,加强社会服务体系建设。一要实行分类管理，建设适合新农村建设的事业站所服务模式，提高公共服务资源的利用效率。二要积极探索公益性职能的有效实现形式。可以将事业站所改制为经营实体或中介服务组织，由乡镇政府通过项目招标、签订合同、政府采购等方式向其购买服务，使财政拨款逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。也可优化整合现有事业站所，将功能相近的事业站所合并，实行综合设置。但目前我乡事业站太少，也不具备合并条件.
3。 理顺责权关系，提高社会管理和公共服务水平。采取“矩阵制\"组织形式。乡镇履行日常工作的管理、组织、指挥、协调、监督和考核的职权，并互相沟通情况，征求意见,加强合作，按界定的职权接受上级的考核、检查、评比和奖惩。上级有关部门需要乡镇配合工作的，要提供必要的财力保障，并赋予相应的办事职权。要建立科学的政绩评价标准、考核制度、监督查处制度和奖惩制度.上级机关要转变领导方式和工作方式，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决\"事项，取消形式主
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义的达标评比活动。要加强和改进对村级党组织的领导和对村民委员会的指导，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制,扩大和健全农村基层民主,引导农牧民运用“一事一议”等办法有序参与村级事务管理。
4．实行依法定编，优化乡镇干部队伍。要对编制实行立法，切实加强依法科学定编工作，根据乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力进行科学论证，使乡镇机构的编制核定逐步走向法制化、标准化、规范化和科学化轨道.对乡镇党政群机关行政编制核定的原则和办法，应根据乡镇行政建制数、规模、人口多少、经济状况以及政治、文化发展情况等因素进行全面考虑。
5．理顺财政体制，加大对乡镇的财政投入.要按照乡财乡留、乡事乡办、乡权乡用，事权财权相统一,责权利相平衡的原则，明确划分县乡两级的财权和事权.要对原有的乡镇财政政策进行适当的调整。
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中共XX乡党委 2011年5月5日
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