新《政府会计制度》视角下高校财务绩效评价指标构建探讨

指标构建探讨

贾本丽，何

（1.安徽理工大学财务处，安徽

淮南

钢

淮南232038）

232001；2.淮南师范学院财务处，安徽

［摘要］基于财政部新《政府会计制度》产生背景，分析了其与以往会计制度不同之处；从财务发

展能力、资产绩效、资金循环能力、预算执行能力、资源转化能力等方面论述了新会计制度下高校财务绩效评价指标构建的内涵及其意义。

［关键词］新《政府会计制度》；高校财务；财务绩效［中图分类号］F812［文献标识码］A［文章编号］1009-9530（2019）04-0053-05

随着十八届三中全会提出建立以权责发生制为基础的政府财务综合报告制度重大改革措施以来，新《预算法》对各级行政、事业单位提出了按年编制权责发生制财务综合报告的新要求，这就对原有的以收付实现制为核算基础的财务体系造成了一定的冲击。新形势下原会计标准体系已无法满足编制新的财务报告的信息需求，这就必须要对现行会计制度体系进行改革。为尽快建立健全政府会计标准体系，自2015年以来，财政部按《改革方案》要求相继出台一系列政府会计准则及具体准则，制定了适用于各级行政事业单位的统一的会计制度［1］。新制度要求自2019年1月1日起执行，高校也不再执行原有高校会计制度，统一按新制度核算并编制财务报告。新制度的核算体系势必会对高校财务绩效及财务管理产生一定影响，建立财务绩效评价指标可以较为系统全面地反映高校的办学效益、资金使用、财务资源及配置、预算执行进度等方面情况；还可以准确快速地找出高校财务管理中存在的问题，以便于及时发现并解决。

一、新《政府会计制度》的背景

目前，我国的财政收支预算往往是依据自下而

上的逐级财政上报汇总出来的，同时也与现有财政制度密切相关。在改革之前，我国的预算会计体系是建立在收付实现制的基础上的，并没有一个标准的系统化的政府会计制度，因此，相关部门编订决算往往也只是对预算收支结余的反映。

当前国际政治经济环境下，建立权责发生制为基础的核算和报告制度成为众多发达国家对提升政府会计质量的一致要求。我国在十九大报告中也明确提出要建立全面、规范、透明、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。要想实施有效的绩效管理，就要在财务报告、财务数据上进行分析和控制。目前我国的经济总量达到世界第二位的水平，以收付实现制为基础的政府会计制度已经无法适应我国经济快速发展的形势，无法全面有效反映政府的资产和负债情况。要想对如此庞大的经济体量进行有效管理，就要顺应当前实际形势切实转变政府职能和相关制度，建立新的以权责发生制为基础的政府会计准则和制度。

二、新《政府会计制度》的变化

新制度秉承着提升质量、务实简化的理念，在适当借鉴以往经验、充分协调的基础上切实做到了

［收稿日期］2019-06-27作者简介］贾本丽［（1990-），女，安徽理工大学财务处助理会计师，硕士研究生，研究方向：会计学、财务管理；何钢（1960-），女，淮南师范

学院财务处高级会计师，研究方向：会计学、财务管理。

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淮南师范学院学报2019年第4期归并统一、继承创新。它不仅合理继承了多年以来行政、事业单位会计改革的有益经验，同时也反映了新制度改革的发展需要和方向。与之前的会计制度相比，新《政府会计制度》主要有以下几方面变化：

（一）重架会计核算模式，扩大核算范围新《政府会计制度》构建了新的核算模式，即财务会计和预算会计适度分离并相互衔接，通过资产、负债、净资产、收入、费用进行财务核算，通过预算收入、预算支出、预算结余进行预算会计核算，实现“双功能”①

。一般情况下除国务院另有规定外，财

务会计核算采用权责发生制，预算会计核算采用收付实现制，实行“双基础”进行核算。与此同时，针对纳入相关部门管理的现金收支进行平行记账，依据预算会计科目与规则编制预算分录，形成“双分录”。最终同时编制财务报告和预算报告，且二者之间存在勾稽关系。在核算范围方面新《政府会计制度》主要是增大了资产负债的核算范围，比如增加了公共基础设施、文化文物资产等科目，从高校角度来说，能够更全面地反映高校现行资产负债的实际状况。

（二）统一现行会计制度，整合基建会计核算新《政府会计制度》在统一整合了原有各级各类行政事业单位会计制度后，不再区分行政和事业单位，基本保留了通用业务和事项，并根据实际需要增加共性业务和事项。对于同类或类似业务尽可能做出同样的处理规定，这种统一减少了一些不必要的环节和流程，节省了时间，而且还可以大大提高各部门各单位会计信息的可比性。另外，新规定把原有单独建账的基建账按期并入到现有账务，也就是平时所谓的全部账并到大财务，实行统一核算，简化了单位基本建设业务的会计核算，也丰富了现有账务的内容。

（三）强化财务会计功能，改进预算会计功能新《政府会计制度》在全面引入权责发生制进行会计核算的基础上，增加了应收应付款项、收入费用要素的内容，在会计核算中强化了财务会计功能；增加预算会计核算进行平行记账，对预算科目进行调整和优化，完善预算会计功能对科学编制财务报告具有重要意义。

（四）完善报表体系，增强制度可操作性预算会计报表和财务报表共同构建了新的财务报表体系，新的核算内容和要求对报表进行了调整和优化，可以全面反映单位财务信息和预算执行信息，提高部门透明度和决策有用性。制度中以列

表举例方式对记账处理进行了解释说明，包括会计科目的转换、余额的结转和转换方法，以便于财务会计人员学习和理解，增强了制度的可操作性。

三、新旧制度下高校财务绩效评价指标现状及原则对比分析表1

新旧制度下高校财务绩效指标分类及原则

对比

名称特征

旧会计制度

新会计制度

旧制度一般是按照通用性、可新制度遵循着科学性、可比遵循的原

行性、重要性、相对性等原则

性、动态完善、代表性的原则则和分类

进行选择评价指标，而指标的

选取具有代表的几个方面，在特点

分类多是简单笼统，或者适用

新制度的新核算背景下将财于个别高校自身情况，往往不务绩效指标量化，进行高校财够统一、全面、充分。

务绩效评价。

在实行新《政府会计制度》之前，高校一直延续适用于高等院校的《事业单位会计制度》，实行收付实现制进行会计核算。新制度模式下高校将引入权责发生制进行核算，在新旧制度交替的阶段，也凸显出一些新旧制度不同的地方（如表1所示），具体分析如下：

目前来说，旧制度下高校财务绩效评价指标一般分为几类：一是把财务指标简单笼统分为财务指标和非财务指标，然后再分别对两类指标展开具体论述。比如林姝君在《高校财务管理目标及财务评价指标体系设计的思考》中就提及到财务与非财务指标的划分［2］；二是将高校财务绩效评价指标按高校自身情况细化为师生比例、占地规模、科研经费使用情况、校办产业收入增长情况等指标。如许萍在其《高校财务绩效评价研究》中就江苏省48所院校自身情况选取相应指标进行的实证分析，正是此种情况的体现［3］（P48-50）；三是把财务绩效分解为教学绩效、科研绩效、自筹绩效、资产绩效等。黄颖、李佳航等多位学者在文章中对此作出分析，分别对二级指标细化以综合反映高校整体财务绩效；四是把财务绩效分解为效果性指标、效率性指标、效益性指标。从以往学者的讨论可以看出，高校财务绩效评价指标不够全面、充分、统一，其原因多方面。如，高校财务管理力度、资金实力等状况参差不齐，会导致其绩效评价指标不具有可比性；因办学层次、学科分类、办校规模、师资力量等不同，高校被划分为不同级别的院校，同时也就可能导致每个院校根据自身情况制定适合于自己的财务绩效评价指标，指标的选取、构建、内容等各方面都存在着差异。

如何构建科学合理的高校财务绩效评价指标

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体系，使绩效评价更为科学、更为准确，直接关系到实际评价工作的质量。因此，在构建体系的过程中，必须遵循相应的原则。旧的会计制度下多数学者一般遵循着通用性、可行性、重要性、相对性等原则进行指标选择。新制度背景下，本文依据新制度的具体情况进行具体分析，认为高校财务绩效评价指标体系构建应包括如下几项原则：1.科学性原则。所谓科学性原则，是指在选取财务绩效评价指标时，要充分考虑高校自身的特点和规律，从客观实际出发所选取的指标具有一定的科学代表性；2.可比性原则。是指在构建高校财务绩效评价指标时，既要考虑各个指标间的横向对比，同时也要考虑指标间的纵向对比。横向对比上，不仅要适用于相同时间节点上的不同指标间的对比，而且要适用于不同类型高等院校间的可比性。纵向对比则要求同一指标在不同时间节点具有可比性；3.动态完善原则。在充分考虑高等院校实际工作中的变化和趋势时，遵循事物的变化发展规律，按照动态完善原则，根据实际工作中遇到的情况，不断进行修正和完善。从而建立一套更为科学、符合高校客观实际的财务绩效评价体系，使其能够更为全面真实地反映高校财务管理工作的水平；4.代表性原则。在构建财务绩效评价指标体系中，需要考虑的因素繁多，因而所涉及的指标也较多。从高效的角度来说，需要尽可能选取代表性较强的指标，从而提高评价工作的效率，减少不必要的人力物力浪费。

四、新《政府会计制度》下高校财务绩效评价指标构建

财务绩效是衡量高校财务管理情况的一个重要方面，所以很多学者将精力投入到研究如何评价财务绩效的工作中，但目前还没有形成一套比较完整全面的评价体系。新《政府会计制度》相比旧制度统一完善了许多方面，本文基于此背景以新的视角探讨高校财务绩效评价指标。

本文在影响高校财务绩效的诸多因素中选取了具有代表性的四个方面，分别是财务发展能力、资产绩效、资金循环能力与预算执行能力。

（一）财务发展能力

本指标选取了学生人数每年增长率、产业创收率、科研经费增长率、校企合作项目增长率、资产负债率等五个指标。学生人数每年增长率是指每年在校生增长比率，从学生规模角度来反映高校办学情况［4］（P23-30）；产业创收率是指在产学研一体化的形势

下高校所含产业给自身带来的创收占高校全部经费收入的比率，在某种程度上体现出高校财务的长远发展能力；科研经费增长率是指高校横向课题及纵向课题科研拨款收入的年增长率，是从科研角度反映高校财务的长远发展能力；校企合作项目增长率指的是与高校进行合作的企业达成协议的项目年增长率，从项目数量的增长方面可以反映出高校资金来源情况，进而影响高校财务的发展能力。资产负债率是指高校的总负债除以总资产的百分比，它反映了在高校总资产中占多大比例的借债筹资，其本身大小可以衡量高校自身筹资状况，进而反映学校发展潜力。相对于旧制度，新《政府会计制度》下纳入高校财务核算的产业创收、科研经费、校企合作项目等指标，涉及的资产负债范围扩大，划分更加明确具体，这样有利于全面规范高校各项经济业务事项的会计处理，合理反映高校财务发展能力。

（二）资产绩效

在旧制度的核算体系中，高校往往侧重通过教学仪器设备使用率、收入负债比等指标来反映资产绩效［5］；而新制度中新增了文化文物资产、保障性住房这种在总资产中占比较重的会计科目，一定程度上能够代表总资产。本文选取文化文物资产占总资产比重、保障性住房占总资产比重、固定资产折旧率、固定资产增长率、无形资产摊销率五个指标来反映高校资产绩效，其中文化文物资产和保障性住房占总资产比重选取高校固定资产中金额重大、周转速度较慢的大型固定资产，从所占比重反映高校资产绩效；固定资产折旧率和无形资产摊销率是从折旧摊销的速度和所计提的折旧摊销金额占原值的比重来反映资产使用情况，一般来说该指标越大越好。固定资产增长率是高校每年新增固定资产数额部分除以原有固定资产数额部分的比例，它的增长情况可以切实反映一个高校每年的运行情况、科研能力、设备使用率等财务绩效指标。

（三）资金循环能力

本指标选取投资支出比率、债务还本付息比率、自筹资金增长率、产业资本保值增值率四个指标。新《政府会计制度》中把原“长期投资”科目细分为“长期股权投资”“长期债权投资”，指标投资支出比率是投资支出占高校经费支出的比例，包括股权性质和债权性质投资各自占比，再结合具体分析长短期投资情况来反映高校投资收回能力，进而反映整个资金的循环能力；在新制度中债务还本付息比

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淮南师范学院学报2019年第4期率指的是高校借贷款中债务性质的年偿还本息支出占借贷金额的比率，反映偿贷支出资金情况；自筹资金增长率是高校自筹资金年增长率，一般该指标是越大越好，反映高校资金流回笼情况［6］（P22-26）；产业资本保值增值率是高校留存收益年末数比年初数，由于旧制度中反映高校净资产的事业结余、经营结余、财政或非财政补助结转或结余、非流动资产基金等科目在新制度中统一到累计盈余，所以新制度中的产业资本保值增值率指标计算的范围要比旧制度的范围大，该比率越高说明产业资本保全状况越好，增长越快说明债权人的债务越有保障，资金循环能力越强。

（四）预算执行能力

新制度以“双分录”“双功能”重新架构了政府会计的核算模式，该模式要求进行财务会计核算的同时进行预算会计核算，且同时编制财务报告和预算报告，在两报表之间对纳入部门预算管理的现金收支业务进行勾稽核对。这是整个行政事业单位会计核算的创新，由此可见，预算会计核算在整个财务核算中的重要性，同时也会在财务绩效评价中占据一定的地位。预算会计报表包括预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表，所以本文选取了预算收入完成率、预算支出完成率、预算结转结余占总预算比重、政府采购项目年度达标率四个指标来反映预算执行能力。预算收入完成率是指高校实际年收入与编制的年度预算收入的比率，完成的百分比反映预算达标率；预算支出完成率是指高校实际年支出与编制的年度预算支出的比率，完成的百分比反映预算支出达标率；预算结转结余占总预算比重指年底结转结余金额占预算总金额的比重，反映年度预算执行完成情况；政府采购项目年度达标率是选取预算执行中金额项目比重较大的政府采购项目，通过计算年度达标率反映采购完成率，来影响高校预算执行能力状况。

（五）资源转化能力

高校资源转化能力分别从引进人才占比、重点实验项目达标增长比、公共基础设施利用率、在建工程完工率等四个指标来体现。引进人才占比指的是高校利用一些有力政策吸引的硕博及更高层次人才在教师总人数中所占的比例，这一指标可以反映一所高校所拥有的师资力量储备状况；重点实验项目达标增长比指的是高校所承载的重点实验项目年完成率的增长情况，这一指标可以反映高校实验室、实验材料、科研经费及研究人员等资源的利

用程度；公共基础设施利用率是学校公共基础设施实际使用的个数除以总数的百分比，这也是新制度新增的一个会计科目，反映公共基础设施转化为实际应用的情况；在建工程完工率是高校每年在建工程完工的百分比，这一指标可结合在建工程和工程物资两个科目核算的情况综合反映高校资源转化能力，一般该比例越大说明转化效果越明显。

需要指出的是，新制度在实施的过程中会得到不断的调整和完善，不同地方高校又具有自身办学特色，不同的核算内容和形式会产生不一样的结果，所以高校财务绩效评价指标也应该是一个随着会计制度改革不断变化和完善的过程。这样，才能更好地优化高校财务管理制度和模式，满足不同高校财务管理自身的特殊需求。

五、高校财务绩效评价新指标运用展望（一）有利于完善财务报表，综合反映财务报告信息

会计核算方式的复杂化和科目设置的细化使核算内容更加真实完整，双分录平行记账直接汇总年终财务会计报表、预算会计报表，完善以往的决算报表。财务会计报表是以权责发生制为基础，主要反映资产和负债、收入和费用等情况；预算会计报表以收付实现制为基础，主要反映预算收支、结转结余变动等预算执行情况。两个报表平行存在，彼此之间又存在一定的勾稽关系，可以综合财务报告信息，反映高校的财务预算管理水平。

(二）有利于真实反映资产价值

在新《政府会计制度》下，利用固定资产折旧率、无形资产摊销率两个指标可以更加真实准确地反映长期资产实际价值、使用的现状及更新的要求，切实满足资产管理、使用所需信息；同时构建固定资产支付的专门长期借款利息资本化［7］，使固定资产入账的价值更科学。新制度会计科目的细化和完善也给会计核算和统计分析带来了一定的便利，比如银行存款科目由原来的一级科目转变为银行存款和其他货币资金两个科目；存货分为库存物品、加工物品、工程物资、政府储备物资、受托代理资产等五个科目，这样更加准确地反映不同存货物品的真实价值。采用新政府会计制度对于高校而言其资产价值更客观、真实、准确。

（三）有助于提高财务管理水平和财务人员素质与旧制度不同，新《政府会计制度》采用权责发生制与收付实现制双重核算基础，这在一定程度上

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对高校财务从业人员自身素质提出了更高的要求。为保证会计核算的高质量高效率作业，高校财务人员必须加强学习新制度会计核算内容和相关的财务知识，练就过硬的财会知识本领，以便更快更好地适应新制度实施的工作需要。

（四）有助于监控预算执行，提升资金使用效率高校资金主要来源于财政拨款，资金使用纳入预算管理。新制度规范了收入费用要素，对纳入预算管理的现金收支进行平行记账，年终编制财政拨款预算收入支出表、预算结转结余变动表、预算收入支出表等。通过对纳入预算管理的资金收支情况进行统计分析，实时报告预算收支管理情况，这样更加有助于监控财政拨款的预算执行进度，进而督促高校合理优化配置资源，提升资金使用效率。

计科目和报表》与《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》有关衔接问题处理规定的通知（财会〔2018〕3号）。

［1］汤小琴,席海,胡良梁.高校财务绩效评价体系构建探讨

［J］.产业与科技论坛,2018,17(20):234-235.

［2］林姝君.高校财务管理目标及财务评价指标体系设计的

思考［J］.财会学习，2018（27）：9-10.

［3］许萍.高校财务绩效评价研究［D］.南京：南京工业大学

（学位论文），2015.

［4］宋佳航.高校财务绩效评价指标体系研究［D］.哈尔滨：东

北林业大学（学位论文）,2016.

［5］翟志华.公立高校财务绩效评价指标体系的构建［J］.商

业会计,2015(5):105-106.

［6］邵明星.高校财务绩效评价指标体系研究［D］.济南：山东

财经大学（学位论文）,2014.

［7］刘喜梅,廖文军.地方高校财务管理绩效评价体系研究［J］.

①见财政部关于印发《政府会计制度———行政事业单位会

湖南工程学院学报(社会科学版),2017,27(1):76-81.

DiscussionontheConstructionofFinancialPerformanceEvaluationIndicatorsinCollegesandUniversitiesfromthePerspectiveofNew\"GovernmentAccountingSystem\"JIABenli，HEGangAbstract:Basedonthebackgroundofthenew\"GovernmentAccountingSystem\"oftheMinistryofFi鄄nance,thispaperanalyzesitsdifferencesfromthepreviousaccountingsystems;itexpoundsontheconnota鄄tionandsignificanceoftheconstructionoffinancialperformanceevaluationindicatorsincollegesanduni鄄versitiesunderthenewaccountingsystemfromtheaspectsoffinancialdevelopmentcapability,assetperfor鄄mance,capitalcyclecapacity,budgetexecutionabilityandresourcetransformationability.Keywords:new\"governmentaccountingsystem\"；collegefinance；financialperformance