试点地区农村“两权”抵押问题研究——以锡林郭勒盟草场权抵押贷

■囡　农牧金融２０１６．１２　试点地区农村“两权”抵押Ｉ司题研究　以锡林郭勒盟草场权抵押贷款试点镶黄旗为例　徐志强　（中国人民银行锡林郭勒盟中心支行　锡林浩特０２６０００）　内容摘要：２０１５年１２月２８日，第十二届全国人大第１８次会议通过了对包括镶黄旗在内　的全国２３２个试点区暂时调整有关法律的决定，镶黄旗被遴选为全区８个“两权”抵押贷款试　点旗县之一和锡林郭勒盟唯一一家草场经营权抵押贷款试点旗。草场权抵押贷款对于盘活牧　区存量资产、提高草场使用效率具有重要意义，但由于草场流转机制不健全、流转操作程序不　规范、缺乏有效担保等问题，制约了草场融资功能的发挥，本文主要对镶黄旗草场经营权抵押　贷款工作的开展情况、取得的实效、存在的问题以及解决问题的建议进行了调查。　关键词：金融信贷草场经营权抵押贷款　中图分类号：Ｆ８３２．４３　文献标识码：Ａ　文章编号：１ｏ０３—７９７７（２０１６）１２－００４３－０３　一、镶黄旗基本概况　场经营权抵押贷款试点工作的顺利开展奠定了组织保　障。　２０１５年１２月２８日，第十二届全国人大第１８次　会议通过了对包括镶黄旗在内的全国２３２个试点区暂　时调整有关法律的决定，镶黄旗被确定为全区８个“两　（二）推动完善配套制度。人民银行镶黄旗支行结　合本地实际，与成员单位多次商改修订，拟定了《镶黄　旗牧区草牧场经营权抵押贷款试点工作实施办法》。　２０１６年５月，由旗政府发文印发各成员单位，对试点　工作的具体内容条件、任务、措施及实施步骤确定了明　确的时间表，镶黄旗农业银行和农村信用联社均建立　权”抵押贷款试点旗县之一和锡林郭勒盟唯一一家草　场经营权抵押贷款试点旗。法律授权解决了“两权”抵　押“于法有据”的问题，确权登记颁证更是依法开展“两　权”抵押贷款业务的基础。截至８月中旬，镶黄旗５７１１　户草场确权工作已全部完成，已颁发草原承包经营权　证４４００本，颁证率达７７％。　了相应的信贷管理制度，为试点工作提供了制度保障。　（三）积极推动牧区草场评估交易市场建设。人民　银行镶黄旗支行在充分调查论证的基础上，代旗政府　北方金融／／Ｉ　截至２０１６年６月末，全旗金融机构各项存款　１４．０４亿万元，各项贷款９．１４亿万元，其中涉农贷款　８．Ｏ８亿万元。目前镶黄旗仅有工行、农行、邮政储瞢银　行、农村信用社四家金融机构，工行主要面向企业发放　贷款，邮政储蓄银行资金外流现象突出，仅有农行与信　用社在发挥支持“三农”主力军作用。全旗登记备案的　２００多家合作社中，仅有数十家合作社能从银行取得　贷款，草场资源得不到有效盘活。　二、镶黄旗草场经营权抵押贷款试点工作开展情况　（一）建立健全组织机构。推动开展草场经营权抵　拟定了《镶黄旗牧区承包草牧场经营权抵押贷款试点　工作分工方案》。２０１６年８月２５日，镶黄旗政府正式　行文各成员单位，明确规定由旗生态环境保护监督管　理局设立草场流转交易平台、负责草场抵押登记、草场　价值评估、草场他项权证制作发放，旗财政局负责统筹　安排深化试点工作推进经费、落实有关配套奖励政策、　完善草场权抵押贷款风险补偿工作机制，对各成员单　位职责进行了详细划分。目前，旗级草场流转交易平台　已经建立，各项功能正在逐步完善。　（四）进一步强化宣传引导力度。草场权抵押贷款　押贷款被列为２０１６年重点和创新工作，２０１６年３月，　镶黄旗成立了由政府分管金融工作的副旗长任组长，　人民银行镶黄旗支行行长任副组长，支行分管行长任　推进工作领导小组深入开展“送金融知识下乡”活动，　通过报刊、广播电视、街头宣传、网络等多种媒介向金　融机构和新型农业经营主体宣传开展“农村承包土地　的经营权”抵押贷款试点的意义、内容和配套扶持政　策，大大提高了相关各方的认识水平。　办公室主任的草场权抵押贷款推进工作领导小组。对　包括人民银行、环保局（草原管理部门）、财政局、金融　机构在内的成员单位进行了职责划分，为镶黄旗草牧　■■■农牧金融２０１６．１２　北方盍敞／ＮｏＲＴＨＥ翌ＦＩＮＡＮＣ（五）进一步推进牧区信用体系建设。人民银行镶　黄旗支行进一步推动牧区信用体系建设，联合信用社　开展了农牧户信用评级工作，建立了牧户信用档案。截　至２０１６年８月末，辖内６５７３户农牧户中，已建立信用　档案的达到了４５６７户，已评定信用的农牧户数达到　４５４３户，为草场经营权抵押贷款业务在辖区开展提供　了一定保障。　三、取得的实效　（一）有效缓解了牧民“贷款难”问题。牧民因缺少　住房（城镇房屋）固定资产等不动产抵押物，牲畜又不　能作为抵押物用于贷款，导致牧户在接羔保育、购买饲　草料、防止牲畜出现疫情等一系列生产环节上资金需　求难以得到保障。“草场权抵押贷款”这一新型模式实　现后，牧民有了可用于抵押贷款的不动产，很大程度上　缓解了“贷款难”问题。　（二）有利于促进牧业经济发展。“草场权抵押”贷　款的发放，有效缓解了农牧民种植饲草、改良草场、棚　圈建设、围栏设施设置及修补等满足牧民基本生产的　资金需求。据相关统计，牧户通过“草场权抵押”贷款获　得的资金累计购买基础母羊达３．９万只，新建及改造　棚圈１２０多处，新打机井１５口。　（三）一定程度上遏制了民间高利贷的“泛滥”。因　为融资难，镶黄旗民间借贷较为普遍，利率最高可达３　分，且借贷期限较短，牧民融资成本负担沉重。“草场权　抵押”贷款业务开办后，牧民融资渠道变得高效便捷，　成本也大幅降低，有效遏制了民间借贷行为的“蔓延”。　（四）对草原生态环境的改善也起到了积极作用。　数据显示，“草场权抵押”贷款业务开办以来，牧户用于　草牧场基础建设、植被恢复、草场改良等方面的投入增　加了近６０％，完成草牧场网围栏建设３５万亩。上述举　措，有效遏制了草原生态的继续恶化，草原生态环境的　改善效果凸显，达到了经济效益、生态效益和社会效益　的有机统一。　四、存在的问题　（一）草场流转程序不规范。一是草场流转登记管　理存在滞后性，造成草场流转管理、掌控难，使得涉农　金融机构难以正确把握放贷的标准和依据。二是草场　经营权抵押价值难以确定，缺乏相对独立的评估价值　参照，对草场承包经营权的价值评估主观判断成分较　大，缺少科学的评估指标和评估标准，银行难以认可。　以镶黄旗为例，现行草场评估价格最高为１５元／亩，　但因草场区块、草场地形、草质差异、载畜量的不同等，　不能客观反映不同等级间草场的真实价值。　（二）草场经营权处置难。一是抵押物处置难，虽然，　旗级草场流转交易平台已经建立，但各项功能尚需完　善。一旦经营户出现贷款违约，银行难以处置抵押的草　场经营权。二是草场流转短期模式难以实现有效足额　抵押，草场经营权一般实行一家一户、一年一流转的方　式，这种模式下测算的预期收益不能满足养殖大户及　牧民合作社资金需求，需要增加其他不动产抵押，但实　际上不动产往往手续不全，很难实现有效抵押，抵押物　处置更是难上加难，阻碍了草场承包经营权抵押贷款　模式的顺利实施与推广。三是试点地区政府还没有依　托公共资源管理平台，建立旗县（市）、苏木乡（镇、街　道）等多级联网的农村牧区产权流转交易平台，也尚未　建立承包土地经营权抵押、草场权抵押流转和处置的　专业化服务机制。现有公共平台在实际操作运行中，根　本无法满足镶黄旗少数民族牧民众多、文化程度较低、　互联网普及程度较低、部分牧民距离旗政府办公地相　对偏远等地域特点，很大程度上制约了草场承包经营　权流转交易的公正、规范运行。　（三）风险分散补偿机制缺失。一是金融支持草场　流转风险补偿机制尚未建立，面对涉农信贷风险高、收　益低的特征，金融机构支持草场抵押缺乏风险补偿政　策，承担较高的信贷风险，除农村信用社外，其他金融　机构得不到税收优惠。二是农业保险覆盖面窄，现有农　业保险额度和覆盖面不足以分散风险，一旦遭遇不可　抗力自然灾害及市场价格波动，将进一步加大贷款风　险。以镶黄旗为例，２０１５年当地夏季雨水严重不足，造　成了极度干旱，秋季可用于储备的牧草严重缺位；２０１５　年冬季整个锡林郭勒盟南部都遭遇特大暴雪灾害，这　就加大了牧民对牧草、饲料的需求量；秋季是牲畜的出　栏季节，相较于前两年，２０１６年羊肉的市场收购价可　谓是“暴跌”；当然也就增加了牧民的经济负担。在上述　情况下，牧民无法按时按约还贷便成了“情理之中”的　事，恶性循环之下，便给金融机构带来了一定的影响，　２０１６年镶黄旗全旗金融机构不良贷款率达到５．３２％。　三是牧区社会保障制度不完善，牧民草场具有较强的　社会保障功能，金融部门处置抵押物时尚需考虑各方　舆论压力，加大了草场流转的风险和难度。　（四）草场承包私下交易频繁。由于目前牧民私下　对草场转包、出租、合作等交易频繁，同时很少到相关　部门登记备案，也不及时变更承包经营权证，这就大大　增加了土地承包经营权抵押贷款的风险。　五、潜在的法律风险　（一）草场权抵押与草场权租赁有潜在的冲突。据　调查显示，部分牧民因草场数量较少，不能维持正常的　家庭开支，于是将自有牧场的使用权进行了出租。但，　在利用草场经营权抵押贷款时隐瞒了出租的事实，导　致银行在不知情的情形下完成了贷款的发放。于是就　出现了，牧民无法还款，银行将其草场进行流转时与原　承租人的利害冲突。根据《中华人民共和国物权法》第　一百九十条的规定，订立抵押合同前抵押财产已出租　的，原租赁关系不受该抵押权的影响。抵押权设立后抵　押财产出租的，该租赁关系不得对抗已登记的抵押权。　也就是说，草场租赁合同在先，法律优先保护先成立的　曩■曩农牧金融２０１６．１２　租赁关系。即使，抵押合同成立在先，倘若抵押权设立　后没有进行登记，也仍然是租赁关系具有优先效力。牧　包权抵押贷款创造条件。完善评估指标体系，提高草场　耕地评估的准确性，为金融机构提供公平公正的土地　价值评估，减少信贷资金的超抵押物价值投放。　（二）建立完善的草场评估配套机制。完善草场经　营权流转市场，成立功能齐全的交易中心和草场经营　权仲裁机制，设立旗、苏木、嘎查（村）三级流转服务机　民为了维持生计，迫于无奈的“不诚信”行为，将极有可　能引发贷款人（银行）与原草场承租人之间的冲突，即　法律上“抵押权”与基于租赁关系产生的“草场使用权”　之间的矛盾。　（二）牧民无法偿还借款，银行对“草场承包经营　权”进行流转时，面临“执行难”的风险。牧民出现贷款　违约行为时，抵押给金融机构的草场是否能顺利流转　难以得到司法行政保障。债务人抵押的草场流转给第　三方后，原草场经营权者随意阻碍干扰第三方生产经　营，或者第三方因顾虑债务人（原草场权经营者）“找麻　烦”，不愿意受让被抵押的草场使用权流转。这些现象　在全国试点的农村地区时有发生，让很多金融机构望　而却步，因此不愿开展草场承包经营权抵押贷款业务。　而《中华人民共和国社会治安处罚法》第二十三条第一　款对扰乱单位秩序致使生产经营不能正常进行的情形　予以处罚，但，却对扰乱个人生产经营不能正常进行的　情形未作任何规定。《中华人民共和国刑法》第二百七　十六条规定：由于泄愤报复或者其他个人目的，毁坏机　器设备、残害耕畜或者以其他方法破坏生产经营的，处　三年以下有期徒刑、拘役或者管制；情节严重的，处三　年以上七年以下有期徒刑。可见，该条款对破坏生产经　营罪的违法情形描述比较模糊。这样就容易出现对妨　碍别人经营牧场的牧民进行规制的空白，也不利于抵　押草场的流转。　（三）具有“草场权抵押贷款”的商业银行，法律业　务人员的缺少，不利于维护自身权益。“草场权抵押贷　款”的完成是建立在银行（贷款人）与牧民（借款人）完　成两个合同的基础上进行的，即借款合同和抵押合同。　抵押权是依附于债权的另一项权利，随着债权的终结　而消灭。依据《中华人民共和国物权法》第二百零二条　的规定，抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵　押权；未行使的，人民法院不予保护。所以说，银行内部　法律专业人员的缺失，很容易发生因合同审核不严，对　相关法律俗语的理解偏差等，使银行错过最佳的诉讼　时间，从而因丧失胜诉权损害银行自身利益。　六、相关建议　（一）建立明确“草场承包经营权”抵押范畴的相关　规章制度。完善草场承包经营权登记和承包经营权证　书制度，明确草场管理部门职责，规范权证发放和抵押　登记环节，对草场承包经营权抵押进行登记管理。赋予　草场承包经营权的担保物权性质，使其在享有占有、处　理权的基础上，依法进行经营权、收益权有偿转让，扫　清流转、担保法律障碍。建立草场价值评估专业机构，　引入专业机构对草场经营权抵押价值进行准确评估，　合理确定草场价值；组建独立的草场流转评估中心，规　范草场承包经营权价值评估，为金融机构开展草场承　构，明确职责，为草场经营权流转提供配套服务；建立　草场流转中介机构，为草场流转提供合同、法律、竞价、　纠纷等服务，实现抵押草场经营权流转变现。在处置　“抵押草场”时，不仅要依托多级互联网的流转交易平　台进行挂牌处置和市场再流转，更应当由政府主管部　门牵头，协调金融机构、苏木嘎查与有贷款需求的牧民　出台协商一致的方案，主要是将“草场权抵押合同”在　苏木政府、嘎查委员会进行备案登记。　（三）建立风险补偿及缓释机制。一是建立“两权”　抵押贷款风险补偿基金，即通过盟、旗两级财政资金补　助，如遇牧民无法归还贷款，由政府给予金融机构适当　补偿，补偿标准为损失的２０％～３０％，也可以根据当地　当年的财政收支适当调整补偿额度，这样便形成了政　府、银行和牧民共同承担风险的格局。二是出台相关政　策鼓励当地成立专业中间机构，负责抵押、贷还款相关　手续。当牧民出现还款问题时，可由物权公司代为垫　付，然后再挂牌流转收益抵押的草场。三是可以借鉴四　川省提出的，由融资性担保公司代为偿还金融机构贷　款，融资性担保公司代偿贷款后，可将获得的草场经营　权阶段性再流转，收回代偿本息后，草场经营权退还给　借款人。　（四）建立贷前审查和贷后跟踪调查制度。银行在发　放贷款前应当对借款牧民的基本情况（基本资产、可抵　押财产、诚信）进行相关摸底调查。做好草场承包经营　权抵押贷款事前调查和事后跟踪调查工作。既要确保　借款人实际拥有承包土地的经营权，又要避免牧民将　抵押的草场权再流转。将抵押登记作为土地承包经营　北方金融＼Ｎ０Ｒ权抵押贷款的一项审核要件，保证及时依法登记，未办　理抵押品登记的不发放贷款，以此来确保信贷资金的　安全。　（五）加强金融知识普及和有关“草场抵押权贷款”　的宣传力度。现阶段加大政策宣传力度是牧民草场承　包经营权抵押贷款健康发展的重要前提，通过宣传让　更多的牧民了解“草场权抵押贷款”用于扩大再生产的　目的，以及无法偿还贷款将在一定时期内失去对其“草　场经营权”的严重后果。　（六）建立法律顾问制度，加强对职工的法律业务　培训。作为债权人的银行应当建立专业的法律顾问制　度，提高在签订借款合同和抵押合同过程中的法律风　险防范意识。要不断加强相关法律业务的培训和学习，　进一步提升法律职员的金融素养和法律意识，以最有　力的方式最大限度地保护银行自身利益。　翌ＦＩＮＴＨＥ善