２００７ Ｎｏ．１ 建筑经济与管理 ｌ １９—— 浅谈违－去建筑的综合洽理 一对合肥市“拆连＂话动后续工作的探宄 蔡园 （东南大学土木工程学院，江苏南京２１００９６） 摘耍：以２００５年８月开始，领全国规模之先的台肥市“拆违”行动为例，通过分析违法建筑的成园以厦针对违法建筑所制定的法律、政策和 制度．论述了违法建筑拆除后继续治理违法建筑的必要性，井提出了治理的措施。 美键词：违法建筑；综合治理 中圈分类号：ＴＵ９８４．１１＂４ 文献标识码：Ｃ 文章编号：１００７～７３５９（２００７）Ｏ１一们１９一Ｏ３ Ｏｎ ｔｈｅ Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ Ｔｒｅａｔｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｕｎａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ Ｂｕｉｌｄｉｎｇ ——Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｆｏｌｌｏｗ－ｕｐ Ｗｏｒｋ ｏｆ”Ｕｎａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ Ｂｕｉｌｄｉｎｇ Ｄｅｍｏｌｉｔｉｏｎ”ｉｎ Ｈｅｆｅｉ Ｃａｉ Ｙｕａｎ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｃｉｖｉｌ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ，Ｓｏｕｔｈｅａｓｔ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｎａｎｊｉｎｇ ２１００９６，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔａｋｉｎｇ ｔｈｅ”Ｕｎａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ Ｂｕｉｌｄｉｎｇ Ｄｅｍｏｌｉｔｉｏｎ”。ｗｈｉｃｈ ＷＳ８ ｐｒｅｃｅｄｉｎｇｌｙ ｃｏｎｄｕｃｔｅｄ ｉｎ Ｈｅｆｅｉ Ｃｉｔｙ ｓｉｎｃｅ Ａｕｇ，２００５ ａｓ且ｎ ｅｘａｍｐｌｅ，ｔｈｅ ｎ￣ｅｓｓｉｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｎｔｉｎｕｅｄ ｃｏｎｔｒｏｌ ａｎｄ ｔｒｅａｔｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｕｎａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｉｓ ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ ａｎｄ ｔｈｅ ｍｅｓｓｕｒｔ￣ａ．ｕ８ ｓｕｇｇｅｓｔｅｄ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ ａｐｐｅａｒｉｎｇ ｒｅａｓｏｎｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｌａｗｓ。ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｎａｄ ｓｙｓｔｅｍ ａｇａｉｎｓｔ ｔｈｅ ｕｎａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｂｕｉｌｄｉｎｇ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓｔｕｎａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｂｕｉｌｄｉｎｇ；ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｔｒｅａｔｍｅｎｔ ０ 前言 住，或者寻找一些廉价的房屋租住。因为有租住房屋的需求存 违法建筑简单地说。就是未经建设行政主管部门批准。擅 在，很多居民为了自己的私利或为生活所迫，就在原有房屋基础 自兴建的各种建筑物、构筑物和其他设施。通常所说的“拆 上增加面积，或者是在庭院中搭建建筑物用于出租、出售。这样， 违”，就是指拆除违法建筑。２００５年８月。合肥市根据“把合肥 这些人就形成了建设或使用违法建筑的较特别的社会人群。 建设成为现代化大城市”的倡议，开展了历年来规模最大、比较 对于这部分人群，拆除了他们搭建的违法建筑，可能直接 彻底的“拆违”行动，取得了良好的社会效益，并逐步取得良好 造成他们居无定所或者割断其生活来源。如果没有妥善处理好 的经济和环境效益。可以说，这次合肥的“拆违”行动是成功 他们的困难，很容易造成社会的不稳定。 的，为国内类似城市治理违法建筑树立了榜样。笔者认为，合肥 为了社会稳定，合肥市在拆违过程中出台了一些优惠政 市“拆违”工作是治理违法建筑的首要工作，为今后杜绝违法 策。如：减免部分困难群众再就业的相关手续费；对因“拆违” 建筑奠定了强有力的基础。但是，应该看到，合肥市治理违法建 后需重新安置的经营户，自重新安置之日起１年内减免各类 筑重点还是在“拆违”上。出台的一些相关政策只是辅助性政 行政性收费；要求对实行政府定价、政府指导价的群众生活必 策，甚至是补救性政策，是为“拆违”服务的。可以说仅仅靠“拆 需品严禁借“拆违”之机涨价。这些政策在一定程度上帮助了 违”不能杜绝违法建筑，更重要的是要深刻分析违法建筑的成 一部分困难群众缓解一部分生活困难，出台这些政策的目的只 因，深刻认识违法建筑对构建和谐社会的危害，完备法律法规， 能是有利于“拆违”工作正常进行。对于这部分确实困难的人 坚持综合治理，才能避免违法建筑的产生或消灭违法建筑于萌 群，他们的生活问题要由政府有时只能由政府设法解决。否则， 芽之中，使经济建设有序进行，城乡环境逐步改善，人民生活和 他们还是愿意“冒险”搭建违法建筑。 谐安逸。 １．２小区治安和配套经营管理 １ 拆除违法建筑涉及的社会安定问题 有很多生活小区的物业管理公司是由企业后勤基建部门 在拆除违法建筑过程中，如果不能处理好以下问题，就会 组建或由房管所转制，虽然治安十分混乱却不好改聘。小区居 影响社会的安定团结，损害政府的威信，涣散群众的拆违热情。 民只好自行把庭院封建成房屋，以违法建筑来阻挡不法之徒的 因此，必须重视处理这些问题。 侵害。同时，由于城市建设的配套设施不到位，一些生活小区缺 １．１贫困人群的安置 少相应的购物、餐饮和娱乐等商业网点，很多业主就从沿街的 经济建设的迅猛发展和社会改革的需要，使社会流动人口 房屋外墙进行扩建作为门面房出租、出售，小商贩也见缝插针 大幅增加。这些大部分急需解决居住问题，而又无力购买住房的 在路边搭建简易的商用棚屋。“拆违”不但拆掉了许多小区居 流动人１２也和当地困难居民一样，只能搭建一些简易的棚屋居 民庭院中擅自搭建的住房，拆掉了小区内沿外墙搭建的摊点， 也拆掉了居民心中的壁垒，拆掉了居民方便的购物环境。对此， 收稿日期：２００６－１０－０８ 政府应当指导物业管理公司进行一系列的改革，解决小区内治 作者简介：蔡团（１９８６－），女，浙江鄞．￣－Ａ－，学士。 维普资讯 http://www.cqvip.com
——１２０ 安徽建蘸 ２０ｏ７年摹１期 安以及配套经营的管理问题，使犯罪分子没有可乘之机，居民 数建筑垃圾焚烧时会释放有毒气体，长期堆放的建筑垃圾中的 生活安全舒适方便。这样做既提高了小区的居住品位，物业管 理公司也可以通过对小区中商业场所的集中经营减轻运营的 经济负担。 有害物质如多环芳烃构化物质、重金属等通过垃圾渗滤液渗入 土壤会污染土壤和水。垃圾中的砖石块会破坏土壤结构。产生 垃圾死角，破坏城市绿地，阻碍道路通行。大大妨碍城市的发展 建设。因此，必须对“拆违”产生的废渣、废木材、废金属等进行 分类利用，变废为宝。 １－３待确权建筑的合法化 《城市规划法》的第４Ｏ条规定：“在城市规划区内，未取得 建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件规定 进行建设，严重影响城市规划的”“责令停止建设。限期拆除或 者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”，“尚可采取改正措 拆违初期，合肥政府主管部门就意识到拆后重建的重要 性，在第一阶段的拆违方案中就定下了“坚持拆违整治与美化 造景、开发建设相结合的原则，实行‘拆、建、管’并举方针。”在 施的”“责令限期改正，并处以罚款”。由规定可知，一般违法建 筑都是违反了规定的建造程序、不符合城市的整体规划并在一 定程度上侵犯了公共利益。违法建筑按是否严重妨碍社会公共 利益及严重影响城乡规划，可以划分为严重影响城乡规划的和 尚可采取改正措施的。 对于存在严重安全隐患的，严重影响市容市貌、城市景观 的，严重影响居民生活或市民群众反映强烈的违法建筑以及到 期未拆的临时建筑当然必须强行拆除，而这也正是合肥市“拆 违”行动的重点对象。 然而不可忽视的是，相当多的违法建筑是并非需要立即拆 除的，也就是《城市规划法》中规定的可以限期改正的违法建 筑，即待确权建筑。所谓“限期改正”，就是补办相应手续，使违 法建筑“合法化”。这些待确权建筑。有的只是没有办理相关手 续。有的建在符合未来用地规划的建设用地上，还有的确实影 响了城市规划，但经过施工改造可以改正。 在治理违法建筑时，区分对待以上２种违法建筑是十分必 要的。 ①我国大量的待确权建筑建造时耗费了大量人力物力。一 经拆除。巨额的社会财富立即化为乌有，对社会经济的损失不 可估量。许多违法建设者在建设违法建筑时往往花费了大量私 人财产，在拆除中很容易产生不满情绪，构成社会矛盾，影响社 会的安定团结。而且，国家在对这些违法建筑进行拆除时耗费 巨大的财力、物力。 ②区分对待２种不同性质的违法建筑，就要求法律进一步 完善，进而明确其权属关系，这样违法建筑各项权益才能不受 侵害，占有人才能获得法律完整保护的机会。 ③由于国家立法机关对违法建筑界定和合法化缺少统一 的规定，各地对违法建筑的理解极为混乱，对违法建筑的认定 和处理的主观性太强。统一的确权制度可增强违法建筑认定和 处理的透明度，防止腐败。 但是，合肥市这次“拆违”行动规模太大，若要区分对待需 要更多的时间和更复杂的法律程序。同时，无法解决管理过程 不透明带来的腐败问题。所以，作为拆违中的特例扩展了拆违 对象的范围。 １．４垃圾清运及拆后重建 违法建筑被拆除后，让人十分棘手的还有遗留下来的建筑 垃圾。首先，建筑垃圾的存在破坏了城市的形象——甚至不如 违法建筑“好看”；其次，清运建筑垃圾的巨额费用，给社会带 来了很大的经济负担；最后，建筑垃圾无法降解，多数不能循环 利用，所以垃圾清运后必须采取有效的处理措施。否则，不但少 “拆违”中，合肥市查违领导小组采取了“拆违垃圾限期清理， 否则将追究相关单位主要领导责任”的措施，并在２００５年１ １ 月底，对“拆违垃圾”掀起了集中清理的攻势，使一度被包围在 建筑垃圾里的合肥恢复了往日的洁净。 另外，在“拆违”后进行重建的过程中，需要注意以下问 题。 ①原沿街门面房拆除后，不宜规划作为商业用地，否则会 使市民怀疑政府部门拆除违法建筑的目的，影响政府的威信及 形象。 ②“拆违”后留出的大面积空地需要露新规划时，应听取 广大市民的合理建议，让市民参与家园的建设，使新的规划更 加科学、合理，体现广大市民意愿。 ③对于少数影响城市形象的合法建筑也可结合“拆违”进 行整治。 ④不能忽视非市中心地段的重新建设。 ２违法建筑相关者的补偿及处罚 《合肥市人民政府关于查处违法建设的通告》合政【２ｏｏ５ ７ 号令规定：“拆除的违法建设一律不予补偿。”同样，在其他许多 地区“拆违”行动中的有关政府文件、行政法规中都有“违法建 筑不予补偿”的条款。从立法的角度看，在拆除违法建筑过程中 造成的建设者的损失真的就不用补偿了吗？对违法建设者不需 要处以相应的惩罚吗？这些应该是大规模“拆违”行动中相关主 管部门需要认真考虑的问题，仅仅提出“不予补偿”显然是不够 的，这也是城乡“拆违”过程中存在的最大的问题。 ①违法建设者虽然对违法建筑及用地没有所有权，但却对 其他如不该损失的建设违法建筑所使用的材料具有所有权。 “拆违”过程中。侵犯了相应权利，应当予以补偿。对此 政府相 关主管部门应当出台一部简单易行的赔偿建材费用的标准。 ②违法建设者不顾国家法律法规的强制性规定，建设了违 法建筑，甚至占有了其无权收益处分的违法建筑产生的收益， 所以应当给予相应的处罚。其中比较复杂的情况是，当违法建 设者出租、出售违法建筑时，当事人签订的租赁、买卖合同属于 无效合同。但是根据违法建设者对合同标的违法性这一事实是 否存在恶意欺骗及隐瞒。应当采用不同的责任追究方式。 ａ对于购买租赁违法建筑并在交易时没有对房屋的产权问 题加以确认的，签订合同的双方都应受到处罚； ｂ．著违法建设者刻意隐瞒标的为违法建筑这一事实的，除 了应接受相应惩罚外，还应承担缔约过失责任，对相对人承担 损害赔偿责任。 另一方面，行政执法部门对违法建设者的量罚过轻，与其 维普资讯 http://www.cqvip.com
——ｌ２２ 安徽建筑 ２００７弃摹榭 和适当舶奖励措施，鼓励客户尽早支付施工产品价款（如合理 的划为Ｂ类；对因自然灾害或客观环境发生较太变化＿（如国家 的现金折扣政策等 对信用较差的客户，不能放弃，必须谨慎 产业政策调整等）引起经营特别困难且扭转无望韵建设单位的 对待，可以采取相应的措施得以妥善解决，如完善建设工程承 逾期应收帐款划为Ｃ类。建筑企业对不同类的逾期欠款应采取 包合同中的收款条款：到期不付款，企业有权收回或通过诉讼 不同的策略进行清欠：对Ａ类债权，应及时采取措施（如法律 请求人民法院依法将施工产品拍卖，或将应收帐款售让予金融 手段），进行清欠；对Ｂ类债权，可以要求建设单位采取一些朴 机构等方法尽可能地减少损失。 ２．２对应收帐款的帐龄长短分类单独管理 救措施（如延长时间加收一定的逾期补偿金等）；对ｃ类债权 是作延缓信用期，还是让利给对方而少得一点了结该债权，要 ①对应收帐款从债权确认之日即编制帐龄分析表，只要施 加以权衡，尽可能地降低损失。 工产品欠款逾期，则在当期将逾期欠款提出来，另行处理。这样 ２．３建筑业企业自身要明确应收帐款的责任 可以及时准确掌握应收帐款的信息，便于管理。在实践中，有一 建筑业企业内部需建立一个专门研究营销策略，研究建设 些开发商与建筑企业是长期的合作关系，因此便形成了长期滚 单位资信的机构来管理应收帐款，建立起符合自身特点的信用 动欠帐，则接合同确定的欠款额应作未逾期应收帐款，其余则 管理制度。各有关部门分别管理，形成一个户户有专人管理、责 列入逾期帐表。因施工产品质量缺陷等有争议的欠款没及时妥 任能分清、奖罚很分明的现代管理和约束制度。深化建筑业企 善处理并未认定责任的，则应将其列入逾期应收帐款。 业改革，完善企业内部的自我监督和约束机制，争取各部门的 ②结合逾期帐款表及风险程度按Ａ、Ｂ、Ｃ分类：对属建 通力合作，才能保证本企业应收帐款的控制和管理工作的顺利 设单位恶意欠债不还的应收帐款划分为Ａ类；对由于建设单位 开展。 经营不善未达到预期收益，到期未还的和到期时资金挪作他用 （上接第１２０页） 通过违法建筑获得的非法收益无法相比，使得违法建设者肆无 域规划管理的滞后，不仅造成有些地段重复而又不统 的监 忌惮。因此，对于违法建设行为应当从严从重量罚。 管，也使得有些区域变成了无人管理的地带，变成滋生违法建 综上所述，政府部￣－ｌｖｇ该分清责权利，而不应该为求方便 筑的温床。 行政处理，就以拆违规模大为由，将对违法建设者的补偿和处 城乡规划以及建筑设计时应该注重可持续发展，充分考虑 罚相抵。 到经济发展、科技进步对其升级的要求，避免在用建筑无法满 ３违法建筑拆除后的跟踪监督 足居民需要，引发违法建设行为产生。 ’ ３．１立足基层防止违法建筑的产生 ５注】＿ｆ对市民的思想教育 在对违法建筑进行治理后的初期，很多市民还没有自觉维 从根本上防治违法建筑的关键，是大力在市民中广泛宣传 护城市生存环境和抵制违法建筑的意识，这时，政府应该加强 违法建筑的危害以及治理违法建筑的相关法律。 当市诧意识到 监管力度。为了确保监管及时、有效，仅由相关主管部门执法人 身居违法建筑当中的危险，以及身为违法建设者所享有的权利 员的监管是不够的，应该在基层建立监督体系，可以从以下几 和责任时，一定就会自觉停止和抵制违法建筑的建设。 点人手。 ６ 结语 ①在各行政小区成立违法建筑处理小组，行使日常的监督 在经济快速发展的今天，人们对生活质量的要求也在不断 管理工作。 地提高。在居住需求上，人们需要的不仅仅是一个遮风避雨的 ②依据建设部颁布的《城市新建住宅小区管理办法》规 住所，而是一个健康、安全、美丽、舒适的居住环境 违法建筑直 定，各生活小区的物业管理公司，有权利和义务对“房地产产权 接影响人们居住条件的安全、舒适要求以及城市的健康发展。 人和使用人”“私搭乱建”，“予以制止、批评教育，责令恢复原 为了实现城乡建设的可持续发展，对违法建筑的综合治理刻不 状、赔偿损失 。主管部门可以在现有法律法规基础上进一步加 容缓。而对于违法建筑的综合治理，如果能认真分析成因 ，深刻 强奖励惩罚措施或强制性规定，促进物业管理公司对违法建设 认识危害，建立健全法规，科学规划建设，严格监控责任ｒ，实行 行为监督的积极性。 拆防同步、标本兼治策略，相信在不久的将来，我国的城乡建设 ③加强其他基层城市房屋管理组织，如街道居民委员会、 一定会呈现出一派健康、繁荣、和谐的景象。 规划管理队的监管力度。 ３．２使用高科技手段监管违法建筑 参考文献 一 －． 随着科学技术的不断进步，卫星监测技术的应用领域不断 ［１］刘武元．违法建筑在私法上的地位田 现代法学，２ｏｏｉ（４）． 扩大。各大城市可以应用卫星监测技术对违法建筑实行有效监 ［２］ 管。北京市丰台区利用此手段成功拆除３０５０．８ｍ２违法建筑的案 ［３］ 徐浩，赵民．论违法建设的防止与规划法规的完善叨．城市规 例可以借鉴。 划汇刊，２００３（３）． ４城乡规划的管理完善 ［４］ 张开泽．违法建筑的法律界定田．学术探索，２００４０ １）． 和全国大部分城市一样。合肥市城区范围也在不断向外延 ［５］ 周林彬．物权法新论［Ｍ】 Ｅ京：北京大学出版社。２００２．３． 伸，原城郊结合部逐步被纳入城区范围，这些纳入城区的新区 ［６］ 李启明．土木工程合同管理 】．南京：东南大学出版社，２０Ｏ２． ［７］ 朱宏亮建设法规【Ｍ】武汉；武汉理工大学出版社，２００３．７ ．．
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