检察机关案件管理体制探究

检察机关案件管理体制探究

[摘 要]国家法律监督机关如何强化对检察权运行的横向监督制约、纵向统筹管理，确保各项检察职权依法正确行使，是全国检察机关面临的一个重大课题。加强和改进案件管理是检察机关顺应司法改革潮流，自我完善、自我监督的内在要求。当前，在检察机关案件管理中存在案件线索管理不规范、案件质量管理没有形成体系、案件管理职权分散、案件质量监督管理不到位、案件管理缺乏规范性、错案责任追究难以到位等问题。因此，创新案件管理体制，促进检察管理水平的提升，是当前强化法律监督、提高检察机关执法办案质量和效率、推动检察工作创新发展的必然要求。检察机关要以现代管理理念为支撑，探索建立检察机关内部科学的案件管理体制，才能克服案件管理中出现的各种问题，确保法律监督职能的公正性和权威性，有效提高案件管理的整体效能。

[关键词]检察机关；案件管理；体制；对策 用科学发展观作为认识标准来审视，检察机关由于履行法律监督职责与应对绩效考核等方面的需要，过多地关注于检察机关与外部的关系问题上，忽视了检察机关内部进行系统化管理，也漠视了对案件管理体制问题的深化研究。因此，检察机关如何强化对检察权运行的横向监督制约、纵向统筹管理，确保各项检察职权依法正确行使，是全国检察机关面临的一个重大课题。

我国的检察机关肩负着职务犯罪侦查、审查批准逮捕、公诉、民事行政申诉等重要职能。同时，执法办案是检察机关行使检察权的最重要途径，也是检察权被滥用而导致违法违纪行为易发、多发的重点环节。究其根本原因，在于传统案件管理模式存在制度上的缺陷，影响检察机关执法办案活动的环境因素和内部因素日趋复杂多样，传统案件管理模式面临着各种新的挑战。因此，随着检察工作的深入发展，坚持“立检为公、执法为民”，就必须建立完善规范有序的案件管理运行体制，对加强检察机关内部、外部监督，促进公正执法，提升检察队伍执法水平，提高办案质量等方面有着广泛的制衡、规范和保障作用。

一、检察机关案件管理的现状与存在的主要问题

案件管理工作的意义在于及时获取业务工作质量的最新信息，全面了解检察工作质量情况，发现差错，及时纠正，统一质量标准和办案尺度，促进检察官业务水平的提高。案件管理体制，横向包含了检察机关法律监督的方方面面，纵向涵盖了诉讼程序的自始至终。案件管理体制是对全部诉讼活动的监督，是对整套诉讼程序的监督的途径，是强化内部监督制约的一项有效的措施。加强程序监督，实行监督与办案相分离，是案件管理体制的理论支点。①建立科学严谨、完善适用的案件管理体制，是各级检察机关贯彻落实科学发展观的必然选择。但如何建立科学完善的案件管理体制，在各级检察机关中尚处于探索阶段，各地检察机关采取的案件管理方式不统一，甚至许多地方的检察机关尚未实际开展相对系统、全面的案件管理工作。

从我国各级检察机关案件管理的实践看，当前主要有两种模式：一是设立案件管理中心模式，就是对检察院各业务部门所办理的案件实施集中统一管理，规定由案件管理中心统一受理和移送案件，控制“进出口”，并对所有案件的各个诉讼环节统一管理；一方面统一管理法律文书，控制办案环节；另一方面统一监督和审查，确保案件质量。同时，还在案件管理中心实行诉讼程序预警系统，在办案期限到来前若干天发出警报；通过这种方式，案件管理中心能够及时全面了解

和掌握检察机关全部业务情况，便于检察长对办案工作进行统一指挥、协调、督办，使检察机关的整体优势和效能得到充分发挥。②二是采用企业管理模式，采取这种模式的检察院并未设立专门机构，而是以确定量化指数作为管理目标，通过具体的考评点的设置，实行一案一评，评价办案水平，调动工作的积极性、主动性和创造性，规范执法行为；特别是通过建立办案质量管理体系，加强过程管理，减少人为因素对案件的影响，从而提高办案工作的质量。

为了适应司法体制改革，特别是适应检察机关法律监督职能作用发挥的需要，必须反思案件管理体制的不足，进一步分析和改进案件管理方面存在的问题。

（一）案件线索管理不规范

案件线索管理不规范突出表现在以下方面：一是案件线索的管理比较分散。按照最高人民检察院制定的《人民检察院举报工作规定》、《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》的要求，案件线索应当由举报中心管理；但在检察实践中，举报中心以外的其他部门收到举报线索或自行发现案件线索后，一般不会转交举报中心，而是自行决定初查，案件线索没有统一归口、集中管理，存在着管理主体的多头化现象。二是案件线索的管理权与办案权未完全分离。由于检察系统自侦部门力量不足或者由于受经费制约的影响导致追求经济利益的需求，举报中心存在案件线索管理权与办案权并行的问题。三是已受理的案件线索积压、流失严重。由于举报内容不翔实，多头举报，警力不足，侦查活动受行政约束较多导致办案效率不高，加之地方保护主义的影响，案件线索未统一归口管理，自侦案件在受案、初查、立案侦查等诸环节缺乏监督制衡机制等原因，造成案件线索积压、流失严重。四是初查终结的案件线索未能及时归档。有的侦查人员办案的意识很强，但对初查后结案的工作往往不太重视，特别是对未成案线索，有的会拖延，有的未按要求装订归档备案，致使线索管理人员无法及时掌握分流线索和缓查线索的进展情况，影响线索的统计和消化工作，也无法及时跟踪、催办，这是线索管理上的一大顽症。五是初查未成案线索管理存在漏洞。对经初查不能取得证据但又不能排除犯罪嫌疑的未成案线索，举报中心无法如实掌握动态而进行有效的管理；对按规定应作缓查处理的未成案线索，有的暂缓初查时间过长，有的则作为线索查结处理，当中止初查的原因消除或者解除后，承办人对缓查线索的重新初查难以启动，缺少缓查后重新初查的工作机制。③

（二）案件质量管理没有形成体系 目前检察机关没有真正形成一套完整、科学且符合检察发展规律的管理理论及实践体系，从而也无法形成普遍适用的质量管理体系。 检察机关对案件的质量管理主要通过检察长、分管检察长的宏观管理，主诉检察官或部门负责人的具体管理，上级业务部门的监督管理来实现的。④这种管理体制存在以下三个问题：一是从管理的阶段上看，注重结果管理，忽视过程管理，对案件质量的事前预测、事中矫正等救济功能发挥得不够，不能有效预防不规范执法行为的发生。二是从管理的性质上看，过于注重行政化管理，忽视司法属性管理；由于基本上靠管理者的行政权力，导致随意性大，因而管理的质量与力度取决于管理者个人的素质。三是从管理的表现形式上看，注重线性管理，忽视横向制约及现代管理民主化的基本要求。（三）案件管理职权分散

检察机关一直沿袭着各级检察业务部门分散、条条管理的传统案件管理模式。一起案件从受理举报到公诉，要经过举报部门、侦查部门、侦查监督部门、公诉部门等多个环节；而在案件流转过程中，案件的具体行踪没有一个业务部门能全面了解、掌握情况，都是各管一段，见首不见尾，势必对办案的全过程、各

个办案环节缺乏有效的监督，难免在管理环节上存在脱节、空档等现象，容易形成法律监督的盲区。

（四）案件质量监督管理不到位 主要表现在：一是上级检察院对下级检察院的监督不够到位，备案审查制度在一些地方流于形式，使这项制度的功效没有得到充分的发挥，并且备案审查制度主要是事后监督，时效性不强，监督的力度不大。二是上级检察院对下级检察院查办案件的监督没有落实到具体案件上；有一些检察院对办案中存在的倾向性问题和有关重大典型案件的办理情况，没有及时向上级检察院报告。三是检察业务统计工作存在着上报不准确、不全面，甚至弄虚作假的现象，由于案件统计不实直接误导上级检察机关和领导对办案态势的评估和决策。四是检察机关信息化建设缓慢，监督管理手段落后；上级检察院对检察业务工作信息的分析和综合利用不够，影响对下指导的力度。五是内部监督制约力度不足。无论从法律规定还是从检察实践来看，初查、立案、采取或者变更强制措施、撤案、不起诉、起诉等关键环节，其决定权都在检察长、主管检察长或检察委员会，承办人、承办部门只能服从领导，几乎不可能提出异议，更无法制约行政领导权；但如何从制度上保证对任何案件都能做到依法决策、民主决策、严格按程序办事，还要做大量工作。

（五）案件管理缺乏规范性

案件管理缺乏规范性突出表现在：一是办案程序不够规范，存在执法的随意性；一方面是因为立法的不完善，有些程序性规定过于原则，操作性不强；另一方面，有的办案人员由于没有具体的、操作性强的办案程序规范，往往凭经验处理程序上的问题，而不是依靠程序规范来调整自己的行为，导致不少执法过程中的随意性。二是案件管理机制不健全。不少地方检察院尚没有建立起办案流程管理机制，使得办案人员对办案本环节应当做些什么、做到哪种程度因没有明确的操作标准而心中无数，一些重大案件的办理进度、办案质量等情况，部门负责人、分管检察长无从知晓，进而无从及时、有效地对办案工作进行管理，办案流程管理的作用没有得到充分有效的发挥。⑤

（六）错案责任追究难以到位

自最高人民检察院发布《人民检察院错案追究条例》以来，适用《人民检察院错案追究条例》对错案进行确认并追究相关人员责任的不多；其中的重要原因就是现行的办案机制除案件承办人对案件事实和证据负责外，其他各办案环节的责任难以明确，办案各环节责任分散；如一起案件多人参与承办，承办人提出的处理意见，经过集体讨论认可，检察长也同意承办人意见，但该案最终被确定为错案，应当由谁来承担错案的责任难以明确，致使错案责任追究制度在加强案件管理、提高案件质量中不能有效发挥作用。

二、建立科学完善的案件管理体制的对策

创新案件管理体制，促进检察管理水平的提升，是当前强化法律监督、提高检察机关执法办案质量和效率、推动检察工作创新发展的必然要求。案件质量是检察工作的生命线，直接关系到检察机关法律监督的权威性和公信力。检察机关要以现代管理理念为支撑，探索建立检察机关内部科学的案件管理体制，才能克服案件管理中出现的各种问题，确保法律监督职能的公正性和权威性，有效提高案件管理的整体效能。

（一）设立案件管理机构

执法办案是检察机关的中心工作，办案管理是检察管理的主要任务，设立案

件管理机构是规范执法行为的具体体现，是对检察机关体制改革，加强检察权正确实施的有效探索。

一是对设立案件管理机构的功能定位。检察机关案件管理机构主要是“管理、监督、参谋、服务”，实行程序和实体并重的案件管理模式，同时兼顾服务办案，以提高效率；兼顾办案情况分析，以服务决策。其功能定位是：（1）在检察业务管理模式中的定位。检察业务管理的基本模式为纵向与横向管理，由目前的纵强横弱逐步发展为纵横并重，直至发展为以横向管理为基础的检察业务管理模式，是符合现代管理学中关于法人治理机制的管理原理。（2）在检察业务决策中的定位。案件管理机构通过对执法办案进行管理、监督和研判，将成为检察委员会、检察长组织领导检察业务工作的研究室等部门的密切协作，中的定位。一方面，案件管理机构是检察业务运行的总枢纽，各业务部门制定与修改执法办案工作流程的职责；作机制的基础上，通过构建检察业务基础信息平台，动态管理，还为检察委员会、检察长和各部门提供信息服务。的定位。案件管理机构与执法办案部门的内部监督，诉之间的内部监督体现的是诉讼环节之间的制约，案部门之间的内部监督是工作机制层面的监督，全程性和动态性监督的特点。基础信息平台，案件管理机构的内部监督与侦、合，形成新型的内部监督制约体系。构承担着对检察业务工作以及检察人员的执法办案工作进行考评的职责，结果也是衡量检察机关政治工作的基本依据，业绩的主要依据。

二是案件管理机构的主要职责。施案件管理的综合业务部门，程管理、办案质量评查、业务运行情况统计分析、涉案款物监督、业务考核评价等职能。其主要职责包括：行政类等检察机关管辖案件，统一编发案号、备案管理职务犯罪、刑事申诉、刑事赔偿等案件立案决定；理，实施办案流程监管；不批捕、不起诉、撤回起诉等案件进行审查、督查，对执法办案质量进行评查、检查；（4）负责检察业务综合考评工作；况进行统计、分析、通报；系统，协调推进执法办案信息化技术应用；和处理的备案监督；（8负责律师阅卷接待，案件信息发布管理等工作；检查指导。（二）构建检察机关案件管理机制案件管理机制是为了达到一定目的，加影响和进行控制的过程。双重提高。⑥因此，对于检察机关来说，具有十分积极的现实意义，提升检察机关的社会形象都有十分重要的作用。强对权力的监督制约，尤其是检察机关内部法律监督，防止检察权滥用的需要；

“参谋部共同为检察决策做好服务工作。在原有检察业务工作机制的基础上，（5案件管理机构是案件管理的专门机构，在院党组、（1）负责统一受理和分配审查逮捕类、公诉类、民事2）负责法律文书和工作文书的管理，3）负责受理执法办案投诉，经检察长批准对有异议的6）负责制定办案业务流程规则，管理网络执法办案管理的目的是为实现期望的目标，而且对于加强检察机关的规范化建设，、“智囊团”和“思想库另一方面，对检察业务进行全程管理和具有不同的属性；而案件管理部门与各个执法办具有侦、捕、捕、诉等之间的内部制约有机结也是衡量检察组织和检察人员工作检委会和检察长的领导下，5）负责对检察业务数据和案件运行情（7）负责对扣押、冻结涉案款物管理（10）负责对案件管理工作进行

运用一定的职能和手段，构建案件管理机制，”，通过与办公室、3）在检察业务运行同时也承担着组织在原有检察业务工4）在内部监督中如侦、诉之间无法实现的依托检察业务其考评履行办案流案件电子文档管对管理客体施达到效率、效果的提高办案质量，是新时期加9）”（（捕、）在检察政治工作中的定位。案件管理机是实（（（（）负责对检察长批示下级院办理的案件进行备案管理；（在案件管理中引入先进的管理理论不但

也是强化检察机关案件质量监控评价，积极推进检察工作一体化的创新要求。

一是案件的受理和移送。对属于检察环节的案件，均由案件管理机构采取统一受理和移送，履行原各业务科室内勤的职责，对案件进行初步审查，主要是对案件的管辖权、侦查是否超期、案件材料是否齐备以及是否应当由检察机关管辖等情况进行审查，审查后提出受理意见并移交相关业务科室，再由各业务科室负责人指定承办人。案件办结后，统一由案件管理机构移送相关部门或机关。

二是文书的统一管理送达。由案件管理机构将全院的法律文书集中起来，统一管理；特别是对立案类、人身强制措施类和财产强制措施类法律文书实行重点管理。对于需要制作的法律文书，由检察长签发后予以制作、送达，对于由科室自行制作的法律文书由案件管理部门统一编号，之后统一送达侦查、审判机关。及时有效地掌握全院案件办理进展情况，对检察机关以外的机关执法不规范的，通知相关部门实施法律监督。针对个案或案件普遍性问题，与其他司法机关进行沟通和协调，加强彼此之间的配合，制造有利于检察案件办理的大环境。

三是对承办人的办案过程实行监督，构建案件跟踪机制，开展内部提醒。案件管理机构依照本部门对全院案件的管理信息，对经过本院的所有案件构建案件跟踪机制，从案件进入检察环节即开始跟踪监督。对不符合法律规定或不规范的办案行为，及时指出并提出具体的纠正意见并监督执行。对在办案时限内未及时办理的，予以催办和督办。对办案时限实行预警制，即针对不同类别、不同阶段的案件，设置不同的办案时限和预警级别。当某个具体案件到了预警阶段，发出相应的预警信号，以警示承办人，提高办案效率，防止案件羁押等情况的发生。

四是案件管理机构建立业务信息分析制度。案件信息化管理机制与其他检察管理机制有机结合，对于提升检察管理的整体水平，进一步推动检察工作的科学发展将起到积极的促进作用，特别是有助于促进检察机关的决策科学化、运行效能化、管理全程化、监督动态化和考评科学化。案件管理机构要把现代网络信息技术有效运用于案件流程管理当中，及时掌控和整合信息，利用信息为办案和决策提供帮助。由于案件管理机构通过办案流程的管理掌握信息，因此，应由其统一负责各业务部门办案数据的统计，一切对内、对外的案件信息、数据均由案件管理机构提供和上报。同时，案件管理机构要定期对业务信息进行分析，找出倾向问题，发现普遍规律，掌握发展趋势，为科学决策提供真实可靠的依据如受理各部门、机关移送的案件，要同时接受其电子文本，通过系统内局域网络，实现案件信息共享；通过受案、督办、移送等活动，随时掌握案件进展信息，以案件信息强化案件管理职能。

（三）切实完善案件管理制度

检察机关的案件管理制度不同于一般企业管理和单纯的行政管理，它具有检察管理属性和从属于检察权配置的特征。作为一项管理制度，案件管理的主要构成要素，应当包括案件管理的理念和价值目标、案件管理的规章制度体系、案件管理的手段和方法以及案件管理的评价体系等。

一是建立检察业务规范管理和案件程序监控管理机制。执法办案规范是提高办案质量和执法水平的前提，而提高办案质量是实现司法公正、公平和正确履行检察机关法律监督职能的关键。在构建网络化、信息化检务公开平台的基础上，建立律师阅卷以及律师约见检察官制度，有效引导案件管理相对人的辩护权以及说明理由进入检察业务管理和决策机制；要改变检察机关各业务部门进行总体案件管理的局面，探索检察机关办理案件实体审查与程序审查相分离的制度，保证各项业务工作规范、有序、合法、高效运行。要通过案件管理机构，对各业务部

门受理的所有案件进行登记，再由案件管理机构按案件性质直接转交给主办检察官办理，包括自侦案件在流转过程中也必须通过案件管理机构登记转办；主办检察官作出的决定也由案件管理机构登记后转交侦查机关或审判机关。通过这种方式，案件管理机构能够及时全面了解和掌握检察机关全部业务情况，便于检察长对办案进行统一指挥、协调、督办，使检察机关的整体优势和效能得到充分发挥。

二是建立检察业务考核管理新机制。案件质量是规范执法的应有内容和积极追求，而建立检察业务考核管理机制必须细化案件考评的各项指标，使案件考评有更为详尽的依据，只有合理分配各项指标的比例，才能做到考评结果的合理。要制定必要的《案件质量考核标准》，按照实事求是、客观公正、科学合理、民主公开的原则，采取自查、抽查、总查、通报、评估等方法对各业务部门的案件质量以及围绕办案开展检察工作的质量进行科学全面评定。标准》为载体，建立起一套符合检察工作规律和工作实际的案件督查考评体系和健全以案件质量为核心的评估体系，和办案质量。一方面要建立合格案件质量标准评价机制，标量化，引导办案人员追求案件质量的最佳化；制，认真总结刑事检察实践中案件质量问题的前兆性特征，起诉案件质量，造成质量问题的隐患苗头，可能消除；同时，要推进案件质量考核机制与奖惩机制的联动，案质量优劣，通过考核兑现奖优罚劣，检察人员的激励与约束机制建设。三是要构建激励与约束并行的案件质量考核与案件监督管理联动机制。监督管理联动机制，是促进承办人依法履行职责，公正执法、依法行政、促进工作的效能保障措施。在这方面，专线网，运用信息网络技术对办案进行科学管理，办案流程实行动态管理，对办案质量进行动态监督；相结合、内部监督和外部监督相结合的方法，考核、评价和监督；要对是否严格依实体法、程序法办案，法律文书是否齐备，强制措施是否合法，是否有超期羁押、问题，及时纠正和整改，并落实责任追究。的规律，对各类办案数据设定预警标准，究程序，及时发现、解决工作中存在的问题，（3）要建立监督制约机制。一方面要强化检察委员会监督制约作用，充分发挥检委会办公室对提交检委会的案件进行程序把关和实体审查作用，委员会对案件的集体决策功能；检委会，参与分析研究，提供专业咨询，严把案件质量关；另一方面，要强化纪检监察部门的监督作用，通过““办案告知卡”、办案人员的“廉洁自律卡办案活动的监督，对办案情况实行动态跟踪监督，发现问题及时纠正；同时，必须充分发挥人民监督员的监督作用，建立外部监督制约机制。总而言之，建立案件管理体制的目的，管人的环境与氛围，就是不断深化各级检察机关工作人员的责任意识，办案人员的质量意识，并使其固化在各级检察机关工作人员的执法意识和执法行为之中。这对于保障检察权的正确行使，以及促进社会管理创新等奠定了坚实的制度基础。要以《案件质量考核努力完善案件质量保障机制，提高执法水平将办案质量以具体的指另一方面要推行办案风险评估机梳理出可能影响批捕科学地设计应对措施，将质量隐患尽通过评估界定办加强办案责任制和责任追究制，适当促进

案件）要建立动态监督机制。建设计算机局域网和实现案件管理的现代化，并对要采取普通监督和重点监督定期、不定期对案件质量进行严格超期办案情况等进行系统检查，及时发现（2）要建立预警机制。根据检察办案达到预警标准则及时预警，启动调查研保障检察机关办案工作合法、公正。充分发挥检察学者列席”，即每办理一起案件，对案件当事人的”、案件侦结后的“回访卡”，强化对执法

就是为了形成良好的制度管事和制度全面培养对于推动检察工作科学发展和创新发展

（1对重大疑难案件应该聘请相关的专家、一案三卡

注释

①杨素珍，浅析基层检察机关案件管理[DB/OL]，东方法眼，2012年04月09日.

②石京学，案件管理机制的理论基础[J]，检察实践，2005（4），38—40. ③朱容辰，浅析检察机关案件管理p[3]劳伟刚、张磊，检察机关案件管理机制研究[J].云南电大学报，2010.3.

[4]罗昌平、顾文虎，检察机关案件管理的要素与构成[J].法学，2010.5. [5]郭祖祥、张一薇，检察机关案件管理机制改革刍议[J]. 重庆交通大学学报（社会科学版），2011.6.