土地管理与法规：土地利用总体规划的审查、报批、修改

⼟地利⽤总体规划审查报批，分为⼟地利⽤总体规划⼤纲审查和⼟地利⽤总体规划审查报批两个阶段。1．⼟地利⽤总体规划⼤纲审查

⼟地利⽤总体规划⼤纲经本级⼈民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国⼟资源⾏政主管部门审查。国⼟资源⾏政主管部门应当对⼟地利⽤总体规划⼤纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划⽬标、⼟地利⽤结构与空间布局调整等内容进⾏审查。

⼟地利⽤总体规划⼤纲未通过审查的，有关国⼟资源⾏政主管部门应当根据审查意见修改⼟地利⽤总体规划⼤纲，重新申报审查。⼟地利⽤总体规划⼤纲通过审查后，有关国⼟资源⾏政主管部门应当依据审查通过的⼟地利⽤总体规划⼤纲，编制⼟地利⽤总体规划。

2．⼟地利⽤总体规划审查报批

⼟地利⽤总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，⾃上⽽下审查报批。

审查提交材料。⼟地利⽤总体规划审查报批，应当提交下列材料：（1）规划⽂本及说明；（2）规划图件；（3）专题研究报告；（4）规划成果数据库；（5）其他材料，包括征求意见及论证情况、⼟地利⽤总体规划⼤纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。

审查时限要求。有关国⼟资源⾏政主管部门应当⾃收到⼈民政府转来的下级⼟地利⽤总体规划之⽇起5个⼯作⽇内，征求有关部门和单位意见，并⾃收到有关部门和单位的意见之⽇起15个⼯作⽇内，完成规划审查⼯作。对⼟地利⽤总体规划有较⼤分歧时，有关国⼟资源⾏政主管部门应当组织各⽅进⾏协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。

审查依据。国⼟资源⾏政主管部门依据下列规定对⼟地利⽤总体规划进⾏审查：（1）现⾏法律、法规及相关规范；（2）国家有关⼟地利⽤和管理的各项⽅针、政策；（3）上级⼟地利⽤总体规划；（4）⼟地利⽤相关规划；（5）其他可以依据的基础调查资料等。

审查内容。⼟地利⽤总体规划审查重点内容包括：（1）现⾏规划实施评价；（2）规划编制原则与指导思想；（3）战略定位与规划⽬标；（4）⼟地利⽤结构、规模、布局和时序；（5）⼟地利⽤主要指标分解情况；（6）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；（6）规划实施保障措施。

报批。国⼟资源⾏政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的⼈民政府审批。 例题：乡(镇)⼟地利⽤总体规划可以由()⼈民政府批准。(2000年⼟地管理基础试题)A．县级B．市级

C．省级⼈民政府授权的市级

D．省级⼈民政府授权的设区的市级 答案：D

解析：乡(镇)⼟地利⽤总体规划可以由省级⼈民政府授权的设区的市．⾃治州⼈民政府批准。3．⼟地利⽤总体规划的审批程序和权限

⼟地利⽤总体规划实⾏分级审批。按照《⼟地管理法》规定，有⼟地利⽤总体规划审批权的机关分别为：国务院、省级⼈民政府或省级⼈民政府授权的设区的市、⾃治州⼈民政府。(1)报国务院批准的

①省、⾃治区、直辖市的⼟地利⽤总体规划。

②省、⾃治区⼈民政府所在地的市、⼈⼝在⼀百万以上的城市以及国务院指定的城市的⼟地利⽤总体规划，经省、⾃治区⼈民政府审查同意后，报国务院批准。(2)报省级政府审批的

国务院批准权限以外的⼟地利⽤总体规划，逐级上报省、⾃治区、直辖市⼈民政府批准。(3)授权审批的

乡(镇)⼟地利⽤总体规划可以由省级⼈民政府授权的设区的市、⾃治州⼈民政府批准。4．⼟地利⽤总体规划的修改权限

⼟地利⽤总体规划由于期限较长，在实施过程中因社会经济、科学技术的不断变化，在某些⽅⾯会变得不适应社会发展的要求，因此，在⼟地利⽤总体规划实施过程中，要定期检查执⾏情况，根据实际情况的变化来修编规划。由于规划的严肃性，规划的修编必须符合法定的程序。

根据《⼟地管理法》规定，修改⼟地利⽤总体规划的，由原编制机关根据国务院或省、⾃治区、直辖市⼈民政府的批准⽂件修改，修改后的⼟地利⽤总体规划应当报原批准机关批准。上⼀级⼟地利⽤总体规划修改后，涉及修改下⼀级⼟地利⽤总体规划的，由上⼀级⼈民政府通知下⼀级⼈民政府做出相应修改，并报原批准机关备案。

同时，为保证国家重点⼯程项⽬的及时⽤地，经国务院批准的⼤型能源、交通、⽔利等基础设施建设⽤地，需要改变⼟地利⽤总体规划的，根据国务院的批准⽂件修改⼟地利⽤总体规划；经省、⾃治区、直辖市⼈民政府批准的能源、交通、⽔利等基础设施建设⽤地，需要修编⼟地利⽤总体规划的，属于省级⼈民政府的⼟地利⽤总体规划批准权限内的，根据省级⼈民政府的批准⽂件修改⼟地利⽤总体规划。但是，如果经省、⾃治区、直辖市批准的建设⽤地项⽬，改变⼟地利⽤总体规划是由国务院批准的，则仍需报国务院批准修改。

例题1：根据《⼟地管理法》规定，经批准的⼟地利⽤总体规划的修改，须经( )批准。(2000年⼟地管理基础试题)A．原批准机关

B．原批准机关的上级机关C．地⽅⼈民政府

D．⼟地⾏政主管部门会同其他部门答案：A

解析：经批准的⼟地利⽤总体规划的修改，须经原批准机关批准，未经批准的，不得改变⼟地利⽤总体规划规定的⼟地⽤途

例题2：根据《⼟地管理法》的规定，修改⼟地利⽤总体规划的，（ ）。 A．由原批准机关根据国务院或省、⾃治区、直辖市⼈民政府的批准⽂件修改B．由原编制机关根据国务院或省、⾃治区、直辖市⼈民政府的批准⽂件修改 C．修改后的⼟地利⽤总体规划应当报省级政府批准D．修改后的⼟地利⽤总体规划应当报原批准机关批准

E．上⼀级⼟地利⽤总体规划修改后，涉及修改下⼀级⼟地利⽤总体规划的，由上⼀级⼈民政府通知下⼀级⼈民政府做出相应修改，并报原批准机关备案答案： BDE

解析：根据《⼟地管理法》第26条的规定，修改⼟地利⽤总体规划的，由原编制机关根据国务院或省、⾃治区、直辖市⼈民政府的批准⽂件修改，修改后的⼟地利⽤总体规划应当报原批准机关批准。上⼀级⼟地利⽤总体规划修改后，涉及修改下⼀级⼟地利⽤总体规划的，由上⼀级⼈民政府通知下⼀级⼈民政府做出相应修改，并报原批准机关备案。（⼗四）⼟地利⽤专项规划（熟悉）1．⼟地利⽤专项规划的概念

⼟地利⽤专项规划是在⼟地利⽤总体规划的框架控制下，针对⼟地开发、利⽤、整治和保护某⼀专门问题⽽进⾏的规划。⼟地利⽤专项规划就其本质⽽⾔是⼟地利⽤总体规划的深⼊和补充，是⼟地利⽤总体规划的有机组成部分。2．⼟地利⽤专项规划的特点

⼟地利⽤专项规划具有以下特点：

(1)针对性。⼟地利⽤总体规划是对⼟地利⽤全部过程进⾏的宏观控制，是对⼟地利⽤进⾏的全局性战略安排。⼟地利⽤专项规划是对规划区域的⼟地开发、利⽤、整治和保护中的某⼀专门问题或某⼀类型的⼟地使⽤问题进⾏规划，具有较强的针对性。

(2)局部性。⼟地利⽤总体规划的范围是规划区内全部⼟地，⽽⼟地利⽤专项规划只是规划区内的部分⼟地。

(3)实⽤性。⼟地利⽤专项规划具有综合性、战略性和指导性等宏观控制的性质，并对⼟地利⽤的某⼀专门⽅⾯的问题进⾏的规划，其内容、措施、解决的⼟地利⽤问题⽐较详尽，实⽤性和可操作性较强。

(4)灵活性。总体规划对专项规划的指导性、控制性决定了它在时序上要先于专项规划。但在实践中由于部门间⽤地⽭盾突出或因特定区域的⼟地利⽤问题的急需，也可以在总体规划编制前，现⾏编制专项规划。⽽在总体规划批准实施后，也必然要有新的⼟地利⽤问题提出，届时编制的专项规划，既是总体规划的实施措施，也是总体规划的必要补充或修改正。3．⼟地利⽤专项规划的类型

⽬前我国在⼟地利⽤专项规划⽅⾯，主要有以下⼏⽅⾯：

(1)⼟地开发治理类，主要包括⼟地整理规划、⼟地开发规划、⼟地复垦规划和⼟地整治规划等。(2)⼟地保护类，主要包括基本农⽥保护区规划、⾃然⽣态保护区规划、⼟特产保护区规划等。(3)建设⽤地类，主要包括城镇⽤地规划、城镇和村庄整理规划、⽔利、交通⽤地规划等。4．⼏种主要的⼟地利⽤专项规划

(1)⼟地开发规划。⼟地开发规划是通过对地区内具有⼀定开发潜⼒和开发价值的⼟地进⾏⾃然、社会、经济评价，确定合理的⼟地开发利⽤⽬标、⽅向和⽅式，确定⼟地开发规模，制定实现开发⽬标应采取的措施和途径。如宜农耕地后备资源开发规划，沼泽地、滩涂的开发规划。

(2)⼟地保护规划。⼟地保护规划是指在⼀定的历史条件下，⼈们从保障⾃⾝利益或满⾜社会需要出发，为防⽌⽔⼟流失、⼟地退化、⼟地纠纷及不合理占⽤等，以⼀定的政策、法律和经济技术⼿段，对某些地块或区域所采取的限制和保护措施。如基本农⽥保护区规划、⾃然保护区规划。

(3)⼟地整治规划。由于⼈类本⾝和其他原因，对⼟地不合理利⽤，导致⼟地资源的破坏和退化，为了使⼟地永续利⽤，⼈为地创造⼟地⽣态的良性循环的途径和措施。如⽔⼟流失规划、盐碱地整治规划。

(4)⼟地复垦规划。对⽣产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的⼟地，可以根据社会经济⽣态条件，确定⼟地可恢复使⽤⽬标和⽅向，所采取的⼀系列措施和⽅法。

(5)⼟地整理规划。主要指农村⼟地整理，即在⼀定区域内，依据⼟地利⽤总体规划，采⽤⾏政、经济、法律和以及技术⼿段，对⽥、⽔、路、林、村等的综合整治，调整⼟地关系，改善农业⽣产结构和⽣产、⽣活条件，增加⼟地可利⽤⾯积，提⾼⼟地利⽤率和产出率的技术措施。除此之外还包括城市⼟地整理。例题：⼟地利⽤专项规划的特点，不包括( )。A．针对性B．固定性C．局部性D．实⽤性 答案：B

解析：⼟地利⽤专项规划特点包括：(1)针对性；(2)局部性；(3)实⽤性；(4)灵活性。（⼗五）⼟地利⽤详细规划（熟悉）1．⼟地利⽤详细规划的概念

⼟地利⽤详细规划是在总体规划或⼟地利⽤专项规划的控制和指导下，直接对某⼀地段或某⼀⼟地使⽤单位的⼟地利⽤及其配套设施作出具体的安排，它是⼟地利⽤总体规划或⼟地利⽤专项规划的深⼊和细化。如农场⼟地利⽤规划、林场⼟地利⽤规划、村庄⽤地规划等。

2．⼟地利⽤详细规划的类型

从⼟地利⽤详细规划的作⽤来看，有两种类型，即控制性⼟地利⽤详细规划和开发性⼟地利⽤详细规划。（1）控制性⼟地利⽤详细规划

控制性⼟地利⽤详细规划是政府为规范和控制⼟地使⽤者的微观⼟地利⽤⾏为⽽编制的有针对性的规划，详细规定各类⼟地的使⽤范围、使⽤界线、使⽤强度、利⽤要求、限制条件等。

⽬前我国控制性⼟地利⽤详细规划⽅⾯，主要包括以下类型：①城市(镇)⼟地利⽤规划

城市(镇)⼟地利⽤规划的主要内容就是合理地确定城市⽤地的总体布局与功能分区，规定各地段各种⽤途的具体⽤地范围、⽤地强度、⽤地要求和⽤地限制。

城市(镇)⼟地利⽤规划在世界许多国家都是城市规划中相对完整和相对独⽴的⼀种规划，如⽇本的城市规划是区分为城市⼟地利⽤规划、城市设施规划和市街开发规划三部分的。我国⽬前对城市⼟地利⽤规划并⽆具体的单⾏法规进⾏界定，各城市也没有在城市规划中编制独⽴的城市⼟地利⽤规划。但从2008年1⽉1⽇起施⾏的《城乡规划法》中对城乡规划内容的规定和城市规划编制的实践中可以看出，城市⼟地利⽤规划是城乡规划最主要的内容。《城乡规划法》第⼗七条规定的城市总体规划、镇总体规划的内容共有六项，即：城市、镇的发展布局，功能分区，⽤地布局，综合交通体系，禁⽌、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。其中第三项主要是⽤地布局，第五项是禁⽌、限制和适宜建设的地域范围，都是⼟地利⽤问题，综合交通体系也有较⼤部分与⽤地规划相关，第六项即各类专项规划，也有相当⼀部分需要安排⽤地。⽽第⼀、⼆、两项内容，即城市、镇的发展布局，功能分区，既有指导⽤地的原则，也有⼀部分是对⽤地的直接安排。由此可以看出，尽管我国没有明⽂规定单独编制城市⼟地利⽤规划，但其内容基本都已包含在现⾏的城市规划之中。从长远的观点来看，城市⼟地利⽤规划应当成为相对完整独⽴的部分，以便地利⽤规划在城市规划中的基础地位，更有利于对城市⼟地利⽤进⾏全⾯合理的控制和引导。②乡村⼟地利⽤规划

乡村⼟地利⽤规划的主要内容就是合理地安排各类⽤地，在总体规划的基础上，详细编定各地块的具体⽤途，并对各类⽤地的要求，限制条件等作出具体规定，以便能够为⼟地⽤途管制提供依据。控制性的乡村⼟地利⽤详细规划的重点应是保护农地，尤其是保护基本农⽥。乡村⼟地利⽤规划可细化为耕作⽥区规划、村庄⽤地内部规划、果园内部规划、养殖场内部规划、茶园内部规划等。

（2）开发性⼟地利⽤详细规划

开发性⼟地利⽤详细规划是为指导某⼀地段、地块或某⼀⼟地使⽤单位的⼟地如何进⾏开发利⽤⽽制定的具体规划。