国土空间规划体系下 城乡规划专业课程实践教学改革探讨

作者：龚克 邓春凤 孙昌盛 吴建学 张春英 王万明 来源：《广西教育·C版》2021年第09期

【摘 要】本文分析国土空间规划体系建立对城乡规划实践教学的影响，在保证学生掌握基本城乡规划理论知识和实践技能基础上，提出城乡规划课程实践教学“知、维、拓”的改革思路，介绍“知”能力的基础构建、“维”能力的巩固夯实、“拓”能力的创新融入等教学实践，旨在提高学生多学科知识的自主学习、分析、转化和运用能力。 【关键词】国土空间规划 城乡规划专业课程 教学方法 实践教学 【中图分类号】G 【文献标识码】A 【文章编号】0450-9889（2021）35-0057-04

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要建立空间规划体系;2014年中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一”，明确了多规合一的对象;2016年国家出台了一系列重要文件，其中明确了在省级层面的多规合一工作、城乡规划如何纳入多规合一的框架等;2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）明确提出将主体功能区、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合为统一的“国土空间规划”，并强调不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，城乡规划被全面整合到国土空间规划体系之中，并要求“教育部门要研究加强国土空间规划相关学科建设”，这对高等院校城乡规划专业人才的培养提出了新的要求。本文基于国土空间规划体系编制过程中实践技能的需求变化影响分析，统筹和协调安排城乡规划实践教育课程及内容，并提出城乡规划实践能力的培养措施，以供城乡规划专业建设发展参考。 一、国土空间规划体系建立的意义与认知

国土空间规划体系的建立是国家层面自上而下推动的一次重大的规划制度改革，是按照国家空间治理现代化的要求进行的系统性、整体性、重构性构建，对规划编制工作及城乡规划学科发展产生深远影响，包括城乡规划学科的学科价值、科学问题、学术内核、技术方法、学科凝聚力与学术共同体建设，需要我们重新认知规划作用、规划编制、规划管控、规划运行等各个方面。

（一）国土空间规划体系整体重建的意义

目前，我国的城镇建设已经步入从注重规模的高速发展转向注重品质的高质量发展，从关注效率与公平关系拓展到发展与保护的关系，注重提升城乡空间治理能力，步入以加强自然资源管理为核心的生态文明建设时代。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是目前国家发展战略的必然要求。

（二）国土空间规划体系的诠释

根据《意见》可以看出，国土空间规划体系由五级三类构成（见表1），新体系继承了原有城乡规划体系和土地利用规划体系的共同特点和各自优势，体现了较好的延续性。其中，总体规划强化对国家或区域等宏观层面的自上而下的层级控制，其实是维持原土地利用总体规划的层级控制体系，目的是强化对国土空间的宏观控制，特别是自然资源的利用与保护;类型上则采用原城乡规划体系中的总体规划、详细规划和专项规划三种类型，保证了原有的城镇建设规划的稳定性。国土空间规划重在“多规合一”，总体规划主要包含战略目标、空间格局、自然资源保护和利用、城乡统筹发展、基础设施与安全保障、国土整治、区域协调引导、规划实施

保障等方面的内容;详细规划则基本沿袭了原有城乡规划的内容;专项规划则在原有的要素配置和城市特色类专项基础上增加了资源利用类、安全保护类和行动计划类等专项。 二、国土空间规划体系对城乡规划教学和实践的影响

新的国土空间规划体系与我国现行行政管理体系相对应，具有较强的可操作性，借鉴了城乡规划体系中控制性详细规划对建设用地开发利用的强力约束作用、城市设计等多种专项规划对城市形态等方面有效的引导作用。但是，也针对国内的建设现状提出最新的改革理念，这些是原城乡规划教学体系中关注不够的地方，对城乡规划专业的教学与实践提出了挑战。 （一）总体规划层面教学和实践的变化

从国土空间规划体系和原城乡规划体系来看，宏观层面上都是总体规划，但是核心内容上还是有所差异（见表2）。在内容构成上原城乡规划体系中的总体规划层面主要由两部分内容组成，一部分是城镇体系规划，一部分是城镇建设用地规划;国土空间规划体系的总体规划内容包含更全面，《意见》提出“山水林田湖草生命共同体”概念，要求省、市国土空间规划必须在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上开展，并要求城镇集中建设地区提出以主体功能、混合用地为重要原则，促进生产、生活、生态空间有机融合。

国土空间规划体系 人口规模、用地规模的指标拟定、经济发展战略、城镇体系、环境保护、区域交通组织、重大区域基础设施的配套;为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域 主要是三线的划定、三区范围的明确，除了城镇建设用地的范围控制，重视对基本农田保护面积、林地保有量等自然资源的保护与利用，以及区域的山水林田湖草系统的治理与统筹，强调非建设空间内不同地区的主导功能（如生产功能、生活功能、生态功能），同时制定各功能分区内各类用地的比例要求（可含建设用地）及负面清单 城镇的三线控制边界，城镇建设以主体功能、混合用地为重要原则，强调生态优先

原城乡规划体系 主要是禁止、限制和适宜建设的地域范围划定，城镇建设用地空间部署和规模控制，重大基础设施的布局，城市、镇的综合交通体系规划，对基本农田的区域不做明确安排，列入禁止开发建设区 城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划

综合来说，现总体规划体系的内容扩充了不少，需要在实践过程中加以提升训练。国土空间规划是面向山水林田湖草的全方位规划，生态、资源等方面的理论知识与实践是城乡规划专业需要拓展領悟的新内容;国土空间规划是对城乡规划、国土规划和区域规划等相关规划的融合，也就意味着经济学、社会学、地理学、地理信息等学科知识需要深化了解和运用。 （二）详细规划层面教学和实践的变化

根据《意见》要求，在市县及以下需要编制详细规划。空间规划体系中详细规划层面主要包含详细规划和村庄规划两大内容。城镇开发边界范围内的详细规划基本还是按照原规划编制和管理体系来开展，主要不同是在城镇开发边界外的乡村地区的村庄规划。原城乡规划体系下的乡村规划多为村庄建设规划，着重于乡村宅基地集中区的规划布局和形态控制;新国土空间规划体系下村庄规划是对行政村域的土地进行整体规划与控制引导，以及放宽村庄建设的规划方案自主性，着重强化涉及公众的公共设施规划布局安排，是“多规合一”的实用性村庄规划，既需要对整个村域用地的使用和发展提出“生产、生活和生态”三大空间使用的战略部署和用地界线控制安排，也要对村庄宅基地集中区的具体规划布局、公共设施、环境景观等进行科学规划设计。

在城镇开发边界内的集中建设地区，编制控制性详细规划，这保持了原有的对建设用地开发的约束控制，但也提出要统筹平衡、集约利用、高效配置空间资源，加强城市设计，强化路径推演和成本核算，推动城市修补和生态修复，增强实施的操作性。 （三）专项规划层面教学和实践的变化

专项规划主要是对海岸带、自然保护地以及涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水 利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等开展的专项规划。因为这些领域的规划专业性较强，牵涉专门性的学科知识，一般均由相关的专业技术人员主导完成，所以城乡规划专业的理论与实践教学中，无论是原有的体系还是现有国土空间规划体系下，可不作为教学的重点，该类型的教学重点主要是相关专项知识介绍，具体内容以自学了解为主。 （四）国土空间规划体系对城乡规划实践教学的要求

空间规划体系改革对城乡规划学科发展而言，最大的意义在于空间的拓展和体系的重建 。研究者周庆华和杨晓丹认为，国土空间规划需要城乡规划教育培养“统筹人才”，即在主体学科方向深化发展的前提下，更加注重综合统筹意识与统筹能力的培养，从而衔接不同领域的各类工作内容，协调、衔接、统筹和治理是空间规划体系中最关键的问题。杨贵庆提出培养面向国土空间规划的未来规划师，需要塑造以能力结构为重点、突出协同创新能力培育、提升未来规划师卓越实践能力，城乡规划课程设置应补充相应的实务应用课程;希望通过“规划下沉”建立城市空间思维，形成对规划空间体系的认知，提高学生由微观空间的建筑单体设计向宏观城乡空间规划设计转变的能力;并加强多学科融合，完善学科知识体系和二级学科建设，从强调物理空间的设计思维转向面向社会发展需求的治理思维，从城镇化的空间现象研究向城镇化的空间规律研究转变。在实践教学方面，传统规划过程中进行多是宏观、定性的分析，空间分析需求不强，在实践课程中学生以主观决策进行规划分析，课程考核则通常以规划设计成果图件效果与质量作为主要依据，因此学科的实践教学课程以规划制图为主，软件教学也以CAD（计算机辅助设计）、PS类软件为核心;市县国土空间规划需要在国土资源开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，对山水林田湖草系统开展治理与统筹，最终使

生产、生活、生态空间有机融合，因此需要强化对学科新技术、新方法、新理论及新范式的整合能力，抓住城乡规划原有主学科方向，通过增设相关空间规划课程或课程的理论与实践内容相结合的形式，拓展空间规划的知识，以及新技术的运用。 三、国土空间规划体系下城乡规划专业课程实践教学实施

虽然国土空间规划体系下对城乡规划专业的课程教学提出了比较大的变化要求，但是按照《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》要求，城乡规划专业主要培养面向社会有较强执业实践能力的专门人才，教学方式宜采用重实践应用与技能培养的方式，培养学生获得及应用知识的能力、表达和协调的能力、创新的意识和能力。因此，无论上层体系如何变化，总的教学过程结构并没有结构性的变化，只需要进行局部重新的调整和理顺逻辑关系，循序渐进地引导学生掌握城乡规划专业各个阶段的实践能力和探索分析能力。同时，五年制城乡规划专业的培养计划中，总学时控制在2500～2800学时以内，而通识课程占四分之一学时，在学时有限的情况下，如何有效培养学生理论联系实际的实践技能是很大的挑战。

为此，桂林理工大学仔细研读全国高等学校城乡规划学科专业教育指导委员会提出的《高等学校城乡规划本科指导性专业规范》的要求、国土空间规划体系的相关意见和编制要求，在原有的教学体系采取“核心素质+模块嵌入”的模式，通过“展、融、导、新”的教学方法推进实践综合能力培养，在部分设计课程通过“承、启、融”的方式提升核心能力的培养，构建新的城乡规划专业教学培养计划，并对整个课程体系中的实践内容进行深化，目前基本形成一套“知、维、拓”的实践教学要求（见表3）。 （一）“知”能力的基础构建

城市和乡村的构成，各地均不同，几乎不存在两处完全相同的城市或乡村。空间规划编制需要具备多学科的知识运用技能，并且在不同阶段需要不同的社会、经济和生态等方面的空间认知，认知能力的培养需要分阶段开展。空间规划体系中，空间认知由城乡空间基本认知、城乡社会空间认知、城乡生活空间认知、城乡生产空间认知、城乡生态环境空间认知、城乡支撑系统空间认知等构成，涵盖城市和乡村的社会空间、生产空间和生态空间的微观、中观、宏观三大空间。

原有的教学体系中，基本是由“微观—宏观—中观”或“微观—中观—宏观”的空间认知序列构成教学的授课顺序。在课程体系及实践教学体系安排上，桂林理工大學保持了传统的由微观认知入手，循序渐进地过渡到宏观认知，再回到中观认知的培养模式。这种模式的教学可以让学生循序渐进从微观的建筑空间认知过渡到城市总体建设空间宏观认知，再回到指导街区中观空间认知，但是也存在部分课程实践衔接上认知跟进不足的问题。例如，住区规划设计课程一般都是放在城市总体规划和控制性详细规划之前进行，学生做此设计时头脑里没有中观和宏观尺度空间概念，规划设计成果常常对城市宏观要求和中观环境的约束考虑不足，导致设计成果

仅是一个独立的详细规划设计作品，中、宏观分析问题的能力未能充分解决。为解决这一问题，桂林理工大学在教学中采取“承、启、融”的方式提升学生的空间认知和综合分析能力。 （二）详细规划层面教学和实践的变化

根据《意见》要求，在市县及以下需要编制详细规划。空间规划体系中详细规划层面主要包含详细规划和村庄规划两大内容。城镇开发边界范围内的详细规划基本还是按照原规划编制和管理体系来开展，主要不同是在城镇开发边界外的乡村地区的村庄规划。原城乡规划体系下的乡村规划多为村庄建设规划，着重于乡村宅基地集中区的规划布局和形态控制;新国土空间规划体系下村庄规划是对行政村域的土地进行整体规划与控制引导，以及放宽村庄建设的规划方案自主性，着重强化涉及公众的公共设施规划布局安排，是“多规合一”的实用性村庄规划，既需要对整个村域用地的使用和发展提出“生产、生活和生态”三大空间使用的战略部署和用地界线控制安排，也要对村庄宅基地集中区的具体规划布局、公共设施、环境景观等进行科学规划设计。

在城镇开发边界内的集中建设地区，编制控制性详细规划，这保持了原有的对建设用地开发的约束控制，但也提出要统筹平衡、集约利用、高效配置空间资源，加强城市设计，强化路径推演和成本核算，推动城市修补和生态修复，增强实施的操作性。 （三）专项规划层面教学和实践的变化

专项规划主要是对海岸带、自然保护地以及涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水 利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等开展的专项规划。因为这些领域的规划专业性较强，牵涉专门性的学科知识，一般均由相关的专业技术人员主导完成，所以城乡规划专业的理论与实践教学中，无论是原有的体系还是现有国土空间规划体系下，可不作为教学的重点，该类型的教学重点主要是相关专项知识介绍，具体内容以自学了解为主。 （四）國土空间规划体系对城乡规划实践教学的要求

空间规划体系改革对城乡规划学科发展而言，最大的意义在于空间的拓展和体系的重建 。研究者周庆华和杨晓丹认为，国土空间规划需要城乡规划教育培养“统筹人才”，即在主体学科方向深化发展的前提下，更加注重综合统筹意识与统筹能力的培养，从而衔接不同领域的各类工作内容，协调、衔接、统筹和治理是空间规划体系中最关键的问题。杨贵庆提出培养面向国土空间规划的未来规划师，需要塑造以能力结构为重点、突出协同创新能力培育、提升未来规划师卓越实践能力，城乡规划课程设置应补充相应的实务应用课程;希望通过“规划下沉”建立城市空间思维，形成对规划空间体系的认知，提高学生由微观空间的建筑单体设计向宏观城乡空间规划设计转变的能力;并加强多学科融合，完善学科知识体系和二级学科建设，从强调物理空间的设计思维转向面向社会发展需求的治理思维，从城镇化的空间现象研究向城镇化

的空间规律研究转变。在实践教学方面，传统规划过程中进行多是宏观、定性的分析，空间分析需求不强，在实践课程中学生以主观决策进行规划分析，课程考核则通常以规划设计成果图件效果与质量作为主要依据，因此学科的实践教学课程以规划制图为主，软件教学也以CAD（计算机辅助设计）、PS类软件为核心;市县国土空间规划需要在国土资源开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，对山水林田湖草系统开展治理与统筹，最终使生产、生活、生态空间有机融合，因此需要强化对学科新技术、新方法、新理论及新范式的整合能力，抓住城乡规划原有主学科方向，通过增设相关空间规划课程或课程的理论与实践内容相结合的形式，拓展空间规划的知识，以及新技术的运用。 三、国土空间规划体系下城乡规划专业课程实践教学实施

虽然国土空间规划体系下对城乡规划专业的课程教学提出了比较大的变化要求，但是按照《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》要求，城乡规划专业主要培养面向社会有较强执业实践能力的专门人才，教学方式宜采用重实践应用与技能培养的方式，培养学生获得及应用知识的能力、表达和协调的能力、创新的意识和能力。因此，无论上层体系如何变化，总的教学过程结构并没有结构性的变化，只需要进行局部重新的调整和理顺逻辑关系，循序渐进地引导学生掌握城乡规划专业各个阶段的实践能力和探索分析能力。同时，五年制城乡规划专业的培养计划中，总学时控制在2500～2800学时以内，而通识课程占四分之一学时，在学时有限的情况下，如何有效培养学生理论联系实际的实践技能是很大的挑战。

为此，桂林理工大学仔细研读全国高等学校城乡规划学科专业教育指导委员会提出的《高等学校城乡规划本科指导性专业规范》的要求、国土空间规划体系的相关意见和编制要求，在原有的教学体系采取“核心素质+模块嵌入”的模式，通过“展、融、导、新”的教学方法推进实践综合能力培养，在部分设计课程通过“承、启、融”的方式提升核心能力的培养，构建新的城乡规划专业教学培养计划，并对整个课程体系中的实践内容进行深化，目前基本形成一套“知、维、拓”的实践教学要求（见表3）。 （一）“知”能力的基础构建

城市和乡村的构成，各地均不同，几乎不存在两处完全相同的城市或乡村。空间规划编制需要具备多学科的知识运用技能，并且在不同阶段需要不同的社会、经济和生态等方面的空间认知，认知能力的培养需要分阶段开展。空间规划体系中，空间认知由城乡空间基本认知、城乡社会空间认知、城乡生活空间认知、城乡生产空间认知、城乡生态环境空间认知、城乡支撑系统空间认知等构成，涵盖城市和乡村的社会空间、生产空间和生态空间的微观、中观、宏观三大空间。

原有的教学体系中，基本是由“微观—宏观—中观”或“微观—中观—宏观”的空间认知序列构成教学的授课顺序。在课程体系及实践教学体系安排上，桂林理工大学保持了传统的由微观认知入手，循序渐进地过渡到宏观认知，再回到中观认知的培养模式。这种模式的教学可以让

学生循序渐进从微观的建筑空间认知过渡到城市总体建设空间宏观认知，再回到指导街区中观空间认知，但是也存在部分课程实践衔接上认知跟进不足的问题。例如，住区规划设计课程一般都是放在城市总体规划和控制性详细规划之前进行，学生做此设计时头脑里没有中观和宏观尺度空间概念，规划设计成果常常对城市宏观要求和中观环境的约束考虑不足，导致设计成果仅是一个独立的详细规划设计作品，中、宏观分析问题的能力未能充分解决。为解决这一问题，桂林理工大学在教学中采取“承、启、融”的方式提升学生的空间认知和综合分析能力。