内蒙古现代农牧业发展面临的问题及其对策

内蒙古现代农牧业发展面临的问题及其对策

作者：王关区

来源：《北方经济》2008年第07期

近年来，内蒙古发展现代农牧业、推进新农村新牧区建设，取得了可喜的成绩。但也存在一些问题，诸如农牧业投资增长相对缓慢、农牧业及农村牧区的资金投入仍然非常短缺，工业化、城市化水平的提高没能有效地推进农村牧区劳动力的转移，农牧业生产资料价格的上涨，拉动农牧业生产成本上升，在一定程度上会影响农牧民收入的增加等，需要很好解决。

一、农牧业发展的现状

改革开放以来，内蒙古的农牧业得到了长足的发展，由传统农牧业向现代农牧业过渡的步伐加快，新农村新牧区建设也拉开了大幕。种植业的发展可以说又快又好。农区畜牧业的增长速度惊人，草原(牧区)畜牧业保持优质稳定，林草业、渔业也有所拓展：农业部门结构、种养业等的内部结构趋向合理。农牧业经济的整体素质和总体发展水平不断提高。

农牧业增加值增长较快。内蒙古2005年、2006年农牧业增加值分别为589.6亿元、641.72亿元，2006年比2005年增长6％；全区农牧业增加值“十五”年平均增长6.6％，比“九五”快了0.2个百分点。

农牧业产业结构趋于优化。内蒙古农业部门结构向合理化的方向演进，从2000年到2005年。种植业的比重由56.8％下降到48.3％，畜牧业的比重由37.8％上升到45.4％，林业和渔业的比重也有所增加。种植业内部粮、经、草结构协调。集约化、优质化水平有所提高；草原畜牧业特色化、绿色化的优势明显，农区畜牧业的规模化、专业化有所拓展，农区畜牧业在畜牧业总产值中的比重上升到了70％左右。

农牧业生产快速发展，农畜产品的数量大幅度增长，品质也有所改善。2006年，全区粮食产量达到1704.94万吨，人均粮食产量达到713公斤，比全国平均的379公斤高出334公斤；牧业年度良种及改良种牲畜总头数10282.22万头(只)，比重为93.04％，比上年同期提高2.36个百分点；全年肉类总产量257万吨、比上年增长11.8％，牛奶产量880.45万吨、增长27.4％，山羊绒产量6792吨、增长2.2％；牛奶、羊肉、羊绒的产量均居全国首位。

农畜产品的质量安全水平得到新的提升。目前，全区无公害农畜水产品达到900个。产品生产总量达到460万吨，产值达到65亿元；有效使用绿色食品标志的产品达到424个，绿色食品原料生产基地面积达到2912万亩；有机食品产品达到145个。全区动物防疫监测预警和应急快速反应能力进一步提高，重大动物疫病始终处于稳定控制状态。

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农牧业产业化经营不断推进，农畜产品加工、增值水平有所提高。2006年。销售收入百万元以上的农畜产品加工企业达到1820家，销售收入达到1159.5亿元，比上一年增长32.6％，位居全国前列。一批龙头企业相继涌现并迅速壮大，如以伊利和蒙牛为代表的乳品加工业，以小肥羊为代表的肉类产品加工企业和餐饮连锁企业。以鄂尔多斯、鹿王为代表的绒纺制品加工业等。这些企业通过多种形式，建立了“公司+农户”的产业化运作模式。全自治区约有42％以上的农牧户参与到产业化经营当中，农牧民人均从产业化经营中得到的纯收入比上一年增长16.5％。

农村牧区综合改革成就显著，新农村新牧区建设逐步推开。税费改革成果得到巩固，乡镇机构改革取得阶段性成果，“乡财县管”和“村财民理乡代管”的财政财务管理体制已经确立并逐步推进，对乡村债务成因分析解剖、有条件的地区已开始着手债务化解工作；义务教育管理体制开始形成并逐渐完善，新型农村牧区合作医疗试点逐步扩大，全区试点旗县扩大到39个，覆盖了47％的农村牧区人口；农村牧区绝对贫困人口减少到79万人，贫困发生率下降到6.5％。根据不同地区、不同类型、不同产业特征和农牧民收入水平，内蒙古共选定了100个新牧区新农村建设试点，其中示范点12个、联系点88个，特别是锡林郭勒盟东乌旗巴音图嘎嘎查被列为全国唯一的一个新牧区建设试点。

由于农牧业经济的发展和农村牧区的全面进步。农牧民的收入水平提高，生活质量改善。我区农牧民人均纯收入，1990年为647元、2000年为2038元、2006年是3342元。2006比2005年实际增长10％；在农牧民人均纯收入中，家庭经营性收入的比重下降，工资性收入、财产性收入等的比重有所上升。农牧民人均生活消费支出2006年为2772元，比上年增长13.3％。农民恩格尔系数，1995年为59.7％、2005年为45.1％、2006年为41.0％，2006比2005年下降4.1个百分点；牧民恩格尔系数，1995年为48.1％、2005年为34.3％、2006年为30.8％，2006比2005年下降3.5个百分点。

二、农牧业发展过程中存在的问题

(一)农牧业(第一产业)投资增长相对缓慢，农牧业及农村牧区的资金投入仍非常短缺 2006年，内蒙古第一、二、三产业投资同比分别增长18.5％、23.5％、32.1％，第一产业增长幅度最小。我国国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重，1980年为12.20％、1990年为9.98％、2004年为9.67％、2006年为7.85％，呈现逐年下降的态势。内蒙古地方财政支出中农牧业支出所占的比重，1980年为21.56％、1990年为13.16％、2000年为8.25％、2003年为7.55％，2005年为9.80％、2006年为9.58％，2003年以前逐年下降。2005、2006年比2000、2003年有所提高。但还没有达到1990年的水平。总的来看。财政对农牧业支持的力度还是较小的。

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金融体系对农牧业与农村牧区的信贷支持力度有待加强。随着国有商业银行的经营战略调整。除农业银行外，其它几家国有大商业银行基本不向农村发放贷款；农业银行的市场定位也逐渐从农村转向城市、由农业转向工商业，除发放部分农业开发与扶贫贷款，对农村的资金投入有所下降；作为政策性的农业发展银行职能比较单一，主要在支持粮棉油等农产品的流通部门。农业信用社就成为向农村及农业贷款的主要、垄断性的机构，全国农村信用社的农业贷款余额占全部金融机构农业贷款的比重。由2001年的不足77％增加到2003年的84％左右。然而，农村信用社资金实力有限，对农牧业与农村牧区的资金支持能力不强。尽管政府鼓励在农村牧区发展多种形式的金融机构。但想见到实效还需要较长的时间。据统计。2004年，我国农业贷款需求总量为17048亿元，农业贷款余额9843.1亿元，农村金融供需缺口为7204.9亿元；2005年，我国农业贷款需求总量为19216.5亿元，农业贷款余额为11529.9亿元。农村金融供需缺口为7686.6亿元。近10年来，我国农村金融缺口每年都在5000亿元以上，有四成贷款需求无法从正规金融机构得到供给。

(二)工业化、城市化水平的提高没能有效地推进农村牧区劳动力的转移

乡村就业、农牧业就业比重上升，城镇就业、非农产业就业比重下降，农牧业剩余劳动力向二三产业转移、农村牧区人口向城镇转移的步履艰难。人口对草原、耕地的压力在增加，农村牧区生态环境的改善、农牧民收入水平的提高面临更加严峻的挑战。一方面，内蒙古的工业化、城市化水平不断提高，城镇化率2006年达到48.6％，比2000年高出6.4个百分点；另一方面，城镇就业、非农产业就业比重下降，从2000年到2005年，城镇就业比重由40.5％下降到33.6％，非农产业就业比重由47.8％下降到46.2％；同时，从2000年到2005年，乡村就业比重由59.5％提高到66.4％，提高了6.9百分点，农牧业就业比重由52.2％提高到53.8％、提高了1.6百分点。

(三)城乡收入差距、消费差距均呈扩大的趋势，我区农牧民人均纯收入与全国水平的差距仍然较大

内蒙古城镇居民可支配收入与农牧民纯收入的比，2000年为2.52:1,2005年为3.06:1,2006年为3.1:1；如果考虑到城镇居民享受的一些福利待遇等。实际上城镇居民的收入是农牧民收入的5倍、甚至5倍以上。 2006年，内蒙古农牧民人均生活消费性支出为2771.97元，城镇居民人均消费性支出为7666.61元，前者比后者少4894.64元。2006年，内蒙古城镇居民恩格尔系数为30.3％，农民恩格尔系数为41.0％，前者比后者低10.7百分点。说明农牧民消费水平、生活水平与城镇居民的差距还较大。

内蒙古农牧民人均纯收入与全国农民人均纯收入相比还有较大的差距。1990年我区比全国低39元，2000年我区比全国低215元，2005年我区比全国低266元。2006年我区比全国低245元。

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(四)调整农村牧区产业结构与农牧业内部结构对农牧民增收的效果有限

一是，内蒙古农村牧区第二、第三产业发展滞缓，农牧业剩余劳动力的转移依赖于农村牧区总体生产力水平的提高还有一个长期的缓慢的过程。由于市场竞争的加剧，以及国家对规模小、技术含量低、生产安全与产品质量缺乏保障等企业的限制。内蒙古刚刚起步的乡镇企业就陷入了衰退的境地。这样，想通过农村牧区第二、第三产业的拓展来大幅度地增加农牧民的收入可谓难上加难。二是。就目前情况看，输出劳务还是我区农牧民增收比较立竿见影的途径，但由于文化程度低、技能训练弱以及思想观念落后等，输出劳务的农牧民工占农村牧区劳动力的比重也较先进地区低得多，这样总体上对农牧民增收的贡献就不会太大。三是，农业结构的调整有所起色，农区畜牧业特别是奶牛业的发展速度加快，种植结构、养殖结构也随农畜产品市场价格的变化而波动。然而，农业本身就是弱质产业，就是比较利益较低的产业；加之近年来水、油、电、化肥、农药与雇工等农牧业生产要素价格的上升。导致农牧业生产成本增加；再则由于广大农牧民信息不灵、视野不阔等。种植结构、养殖结构的调整存在盲目性、短期性，往往随波逐流、一哄而起，结果就能步入“种什么、什么降价”、“养什么、什么赔钱”的怪圈，农牧业种养结构、产品结构调整的增收效果也就会令人失望。

(五)农牧业生产资料价格的上涨，拉动农牧业生产成本上升，在一定程度上会影响农牧民收入的增加

2007年以来，内蒙古农村牧区价格上涨较快。1－6月，农村牧区价格指数为104.2，城市价格指数为102.3，农村牧区价格指数比城市高出1.91－8月，我区CPI同比上涨3.6％；农村牧区价格上涨明显高于城镇，前5个月至前8个月城镇消费价格分别上涨了1.9％、2.3％、2.7％、3.1％，而农村牧区分别上涨了4.1％、4.2％、4.4％、4.5％。农牧业生产资料价格特别是饲料价格涨幅更大，1－5月我区农牧业生产资料价格上涨10.3％，其中化肥价格上涨16.3％、成品油价格上涨10.8％、种子价格上涨8％；过去三年玉米饲料价格基本翻了一番。2007上半年的销售价格又上涨了19.4％，使养殖业尤其是奶牛业的发展面临严峻的考验。尽管粮食、肉类、禽蛋等价格的上升有利于农牧民现金收入的增长，但生产资料价格的上涨导致的农牧业生产成本的增加，加之食品、日用品等农村牧区生活消费品价格的上涨等，会使广大农牧民面临收入增长有限而支出增加更多的困扰。

(六)农牧业的科技贡献率较低，集约化、技术化水平不高

内蒙古农牧业的科技贡献率缓慢爬升，由“八五”期末的34％逐渐增加到“九五”期末的39％、“十五”期末45％左右。然而，我国“十五”期末的农业科技进步贡献率达到48％以上、农业机械化程度达到38％，特别是发达国家的农业科技进步贡献率已经升到了60％－80％的

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水平。相比之下。内蒙古农业的科技进步水平还比较落后。农业科技研发机制、服务机制、推广机制及创新机制等需要进一步完善。特别要重续农牧民、农牧业与农牧业技术、农牧业科技人员紧密联系的桥梁和纽带。

由于内蒙古农牧业的基本建设水平、科技水平等都相对低下，农牧业自然资源与生态环境不断恶化的势头还没有得到有效的遏制，所以农产品的单位面积产量不高。2006年，谷物单位面积产量，全国为5322公斤／公顷、内蒙古为4980公斤／公顷，内蒙古比全国低342公斤。内蒙古主要农产品的质量也较低，玉米含油、赖氨酸、蛋白质不高，花色品种欠丰富；小麦出粉率仅为60％上下，而全国平均水平为85％左右。

(七)农牧民文化素质低下，各类人才严重缺乏

农牧民文化素质低，具有一定技术、技能的人才严重短缺，阻碍了新农村新牧区建设和现代农牧业的发展。据内蒙古第一次农业普查资料，内蒙古主要从事农业的人口中不识字或识字很少的1407535人、占19％，小学文化程度3078485人、占41.54％。初中文化程度2547881人、占34.37％，其余高文化层次的人也大部分集中在城镇，真正到基层从事农牧业等生产经营的寥寥无几。

(八)农村牧区基层政府财政收支困难，债务负担较重

内蒙古农村牧区是相对落后的地区，农牧业税原本是其财政收入的重要来源。取消农牧业税后，其基层政府特别是乡、苏木的“吃饭财政”更加捉襟见肘。为了加速发展第二、三产业，增加新的税源。招商引资成了相当一部分乡、苏木干部的中心工作。这样往往会出现“急功近利”、“揠苗助长”，给农村牧区经济社会生态总体的长远的发展带来损害。

农村牧区基层政府与乡村企业等的债务负担较重。如，内蒙古全自治区县乡两级政府拖欠农村信用社贷款3.1亿元，村委会拖欠农村信用社贷款3.4亿元，县乡村企业拖欠农村信用社贷款2.2亿元等。

(九)不合理的开矿、办厂，高污染高耗能工业的发展，已造成农村牧区一定程度的资源破坏与环境污染

不适当地开矿、建厂、修路以及城镇建设等对农村牧区特别是草原及其生态环境造成破坏、污染。如七五期间，陕晋蒙三角区能源基地建设。仅铁路与公路施工、煤矿开发与建设就造成近300平方公里的草原沙漠化。内蒙古的霍林河煤田、神府煤田、准格尔煤田等的开发过

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程中。也造成了较大面积的绿色植被的破坏。内蒙古锡林郭勒盟的部分旗近年来加快了工业化的步伐，开矿、建厂愈来愈多，但所引起的草原破坏、生态环境污染也不容忽视。

在油田建设、煤田开采、电场建设及采金活动中。普遍存在对周围草原植被不同程度的破坏，轻者使草原生态系统结构单一化、功能衰退、草原生产力下降，重者草原植被完全消失。如，二连油田开发区，开发前草地生产力为21105公斤／公顷，开发后变为1095公斤／公顷左右，盖度由原来的45－55％降为28－38％，严重地段仅为10％左右。托克托电场和准格尔煤田建设都有草原沙化问题。据有关专家估算。准格尔煤田建设区的沙化面积以每年大约4％的速度增长。

三、发展现代农牧业的对策

(一)继续增加农牧业的投入，大力发展农村牧区公共事业，确保农牧民纯收入持续稳定的增长

切实贯彻“多予、少取、放活”的方针，千方百计地增加对农牧业及农村牧区的投入，是实现农牧业与农村牧区经济可持续发展、走出农牧民增收难困境的基本保障。各级政府要继续增加对农牧业基本建设、农村牧区基础设施建设与生态环境保护建设的财政投资，且随着GDP的增长、财政收入的增加，用于农牧业与农村牧区的财政支出在总支出中的比重要以一个科学合理的速度不断增大，而不是减少。加速推进农村牧区信用社的改革完善，增强其生机活力特别是对“三农”“三牧”的信贷支持能力，同时规范特别是增强农业银行、农业发展银行等金融机构为农牧业与农村牧区服务的职能，开拓农村牧区、农牧业、农牧民的保险业务，逐步建立健全农村牧区商业性与政策性相结合的金融体系，从而大幅度增加农牧业与农村牧区金融资金、信贷资金的投入。使农牧业与农村牧区资金短缺、投入不足的不良局面有所改观。吸引社会各界对农村牧区进行资金、技术、人才的投入，鼓励其到农村牧区发展第二、三产业，发展集约化、规模化、产业化的第一产业。引导、激励农牧户自身增加生产性的投入。提高其发家致富的积极性。

继续完善现有农牧业补贴政策。保持农畜产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农牧业支持保护制度。除了粮食的直接补贴等，还可以尝试根据农户与牧户承包经营的耕地、草场的面积，按亩制定标准定额(如一亩多少元人民币)，由政府给予农民家庭与牧民家庭直接的现金补贴。

建立和完善农村牧区各种保障制度，逐步提高农牧民的最低社会保障率。农村牧区居民要普遍享有最低生活保障待遇及养老保险、医疗保险，与城市居民在社会保障方面的差距要逐渐缩小。要统筹城乡的发展，加快农村牧区社会事业的发展。进一步发展农村牧区科教事业，提高教育质量，重视科技普及。

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加强农村牧区卫生医疗基础建设，建立健全新型农村牧区合作医疗制度。强化卫生防疫，控制传染病和人畜共息疾病。改善医疗条件，深化医疗体制改革，兴建村(嘎查)、乡(苏木)、县(旗)三级卫生网络，提高农村牧区人民群众的身体素质和保健水平。

要扩大公共财政覆盖农村牧区的范围，强化政府对农村牧区的公共服务，建立工业反哺农业、城市支持农村的长效机制。进一步强化农村牧区基础设施建设，加快乡村道路建设。发展农村牧区通信，继续完善农村牧区电网。逐步解决人以及畜的饮水困难问题。

(二)发展生态文明，创建生态技术体系，推进农牧业科技进步，从而有效地提高农牧业的现代化水平

建设生态文明。就要大力发展生态经济、循环经济，致力于可再生能源的开发利用，有效地节约能源、节约资源，有效地控制污染物的排放。加强生态建设与环境保护。使得全国的生态环境质量明显提高，农村牧区生态资源环境得到改善。建设生态文明，就要加快制定、完善生态建设和环境保护的方针政策，逐步形成中国特色社会主义的生态环境经济政策体系；就要加快实行生态补偿制度。以及自然资源的有偿开发使用制度与污染物的有偿排放制度；就要加快传统技术向生态技术转变的步伐，逐步建立完备的生态技术体系。以作为循环经济、生态经济发展以及可持续发展目标实现的技术基础与支撑。

要研究、建立、完善现代生态技术体系，并要用现代生态技术、现代物质条件改造农牧业、装备农牧业。用现代产业体系提升农牧业、用现代经营形式推进农牧业、用现代发展理念引领农牧业、用现代科技知识培育的新型农牧民来发展农牧业。从而大大提高农牧业集约化、市场化、专业化、产业化和农牧民组织化水平。提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，提高农牧业的素质、效益等。

加快农牧业科技进步。加强农牧业设施建设，调整农牧业生产结构。转变农牧业发展方式。提高农牧业综合生产能力。从而大力增强农村牧区的发展创新能力。稳定发展粮食生产。实施优质粮食产业工程。优化农牧业生产布局，推进农牧业产业化经营。促进农畜产品加工转化增值，发展高产、优质、高效、生态、安全的农牧业。加强农田水利建设和牧场基本建设，改造中低产田，保护恢复与合理利用草原。防治沙漠化和水土流失，积极推行节水灌溉，科学使用肥料、农药。提高农牧业机械化水平。加快农牧业标准化，建立健全农牧业技术推广、农畜产品市场、农畜产品质量安全和动植物病虫害防控体系。

(三)保持特色、追求绿色，大力发展生态农牧业，有效提高农牧业及农畜产品的竞争力

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发展特色、绿色、生态农牧业是内蒙古建设现代农牧业的重要内容。要充分发挥内蒙古绿色环境优势和丰富的农畜产品资源优势。积极实施绿色品牌战略。加强无公害农畜产品、绿色食品、有机食品的发展和认证。

转变农牧业生产经营方式，示范、推广适宜地域特征的生态农牧业发展模式。生态农牧业要使农牧业生态经济系统的协调、循环和再生功能放大，合理利用农牧业资源。有效保护和改良农牧业生态环境，对废弃物进行循环利用，从而实现农牧业生态经济系统结构合理、功能高效、良性循环、可持续发展。