国有企业高管薪酬管理制度改革

国有企业高管薪酬管理制度改革

作者：杨齐

来源：《现代企业》2011年第01期

随着我国国企改革和发展，大型国有企业的规模、资产和实力得到了极大的加强，大型国企逐步建立起了以董事会为核心的现代公司制度，国企高管的薪酬也逐步由政府制定发展为由董事会或薪酬委员会确定。伴随着“人力资本”、“管理者才能”理论的发展，国有企业高管逐渐实现了“人力资本化”，高管薪酬不断增加。自2007年至今，不少国企高管爆出天价薪酬，与企业内部普通职工和社会平均薪酬之间的差距正日益拉大，引起了全国各界对国企高管薪酬的质疑。2009年9月份人力资源和社会保障部等六部门推出铁腕措施，联合出台《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》。首次明确规定国企高管基本年薪与上年度中央企业在岗职工平均工资“相联系”，绩效年薪根据年度经营业绩考核结果确定，以更为变通的方式规定了高管薪酬的上限。国企高管薪酬制度是国企治理的重要内容，事关国企的改革发展，合理的国企高管薪酬制度能够有效促进国企的发展，有效解决国企的委托代理问题，同时也能促进社会的和谐发展，构建合理的国企高管薪酬管理制度是国企改革和发展的重要内容。

一、当前国企高管薪酬管理制度中的问题

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1 缺乏有效监督机制。国企高管作为国企管理经营的受托人，其薪酬应当由委托人和高管协商确定，伴随着国有企业现代企业制度的建立，国有企业内部设立了董事会、监事会、股东大会、聘任了外部独立董事、有的企业还设立了薪酬委员会，在治理结构上符合了现代企业制度。董事会或薪酬委员会作为高管薪酬制定、管理者负责对高管薪酬进行管理，但从现实情况来看并未能有效管控国企高管自定薪酬，究其根源在于国企存在的内部人控制。国有企业的所有权归全体人民所有，但全体人民无法对国企进行直接管理，将管理权委托给政府来执行，政府又委托国企高管来经营管理国有企业，形成了多重委托一代理关系。这导致了缺乏有效监督，甚至存在政府官员、董事会、国企高管的合谋，致使国企出现了较为严重的内部人控制。由于国企内部人控制的存在，使得薪酬管理成为了高管个人的行为，薪酬自定也就成为了常态。

2 薪酬获得缺乏依据。首先，企业高管薪酬的获得应当与高管的才能相关联。我国国企高管借助“人力资本”、“企业家才能”理论，片面夸大管理者的才能，追求高管薪酬与国际接轨。“企业家才能”的确是企业发展的重要资源，“人力资本”也应当获得一定的收益，但是“企业家才能”和“人力资本”大小的度量是世界性难题，目前尚没有合理和普遍接受的度量方法，在没有度量的基础上就以此为借口获得高薪酬是其合理性必然要受到公众的质疑。其次，我国国有企业常常得到政府政策、资金的支持。国企取得的绩效有高管才能的作用，但有多少是源于高管的才能是很难估量的，但至少可以肯定的是国有企业绩效不能全部归因于高管才能。再其次，国企高管并非职业经理人。职业经理人是现代企业制度两权分离在运行中产生的委托代理关系的体现，是企业管理高度专业化的结果，也是企业管理成熟的标志。在成熟市场经济体内，由于职业经理人市场竞争机制的

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存在，高管薪酬通常不会出现太大的差距以及太大的争议，而我国国企高管的薪酬确定之所以进退无据、左右为难，最主要的症结在于国企高管的“资格确认”存在疑问，国企高管并非职业经理人，国企高管的资格是由政府确认而不是由市场确认，薪酬的获得却要与职业经理人接轨也就难以令人信服了。假定国企高管不是来自行政任命，而是经过严格的市场筛选来产生，那么，国企职工和政府官员就会同意给出一个足以吸引职业经理人的薪酬。

3 薪酬确定缺乏标准。国企高管的薪酬应该定多少，多少是高、多少是低是社会公众争议的焦点问题。我国国企管理部门一直对国企高管的薪酬实施严格的标准规制。早在2002年国资委就作出规定，央企高管薪酬不得超过职工平均工资的12倍。2009年2月，财政部又出台了《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法(征求意见稿)》，明确规定国有金融企业负责人最高税前年薪为280万。2010年4月11日，在博鳌亚洲论坛上，国资委副主任邵宁表示，中央企业一把手主要负责人平均薪酬58万(税前)，“我个人感觉是不高的”，但公众却认为国企高管薪酬偏高，特别是与国外国企高管薪酬比较，公众对国企高管薪酬的质疑其核心不是在于国企高管薪酬的高低，却是高管获得薪酬的途径。我国国企高管主要是通过行政任命产生，缺乏公开性和竞争性，国企高管的“个人才能”并未获得公众的普遍认同，再加上国企的效益往往与国家政策、资源的支持有很大关系，因此公众才会对国企高管薪酬(即使是由国资委制定)表示质疑。

4 绩效评价不合理。绩效考核是企业高管薪酬发放的基础，科学、合理的国企高管绩效考核体系是国企高管薪酬制度的核心。当前我国国有企业绩效评价依据是2002年颁布的《企业效绩评价操作细则(修订)》。该评价体系分为定量和定性指标两大类，基本涵盖了主要财务指标和部分非财务指标，同时提出国企要分行业评价相对业绩，但是却忽

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视了国企所处领域的不同。我国由于历史的原因，国有企业数量众多，并且有些处于竞争领域，有些处于非竞争领域。对于处于竞争性领域的国有企业以《企业效绩评价操作细则(修订)》进行评价是合适的，但一些处于非竞争性领域的国有企业也采取同样的办法评价就会导致一些问题。因为处于非竞争领域的国企常常利用垄断优势来提高企业绩效，因此无法评价出企业绩效的增加是由于高管的个人才能，还是由于国企所处的非竞争领域而获得的，当然，绩效评价是世界性难题，要想合理确定企业绩效中高管贡献来确定高管能力进而确定高管薪酬是不可能的，但至少可以肯定处于非竞争领域国企的绩效与市场地位是有很大关系的，而这也是公众对处于非竞争领域国企高管薪酬质疑的主要原因。

二、国企高管薪酬管理制度的改进

1 国企绩效分类评价。我国国企绩效评价是依据《企业效绩评价操作细则(修订)》中提出的“根据《国民经济行业分类与代码》和《企业规模划分标准》等国家标准，按照行业重要程度和样本数量，企业效绩评价计量指标评价标准值划分为四个层次约150个行业，在各行业全行业标准值下又划分为大型、中型、小型三种规模”进行评价，但是没有区分竞争和非竞争领域的企业，都以经济利润的考核为主，对于处于竞争性领域的国有企业以经济业绩为主进行评价是合适的，但一些处于非竞争性领域的国有企业也采取经济业绩为主的评价就会导致一些问题。处于非竞争性领域的国有企业通常是具有一定的社会公益性质的企业，如水电煤气；或是是处于自然、行政垄断行业如石油、电信等。

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对这类企业采取以经济业绩为主的评价方式，只能使这些企业偏离发展目标，如脱离社会公益性质、或利用垄断优势获取利润。这样的评价体系既不能很好的比较不同经营领域企业的经营状况，也不利于国企社会职能的发挥。

2 高管分类管理。我国虽然在改革之初就已经提出要实行政企分开，但到目前为止效果并不理想，其中突出表现为国企高管在担任经理人的同时还具有行政级别。这种特殊的身份，对国企高管薪酬的管理带来了矛盾。如果国企高管是具有行政级别的政府官员，那么他的薪酬就应当依据政府公务员的标准来发放；如果他是职业经理人，他的薪酬获取就应该依照市场化标准进行。然而这种双重身份使得国企高管既享受了政府公务员的潜在好处(仕途提升)，又获得了经济效益，这是公众对国企高管质疑的主要问题。因此改变国企高管官商一体的身份对国企高管分类管理是国企改革的必然。具体来说，首先将国有企业区分为竞争性国企和公共事业型国企，对竞争性国企高管不再保留行政级别和身份，考核与薪酬的发放按照市场化进行；对公共事业型国企高管保留行政级别和身份，考核与薪酬管理参照政府公务员进行。这样一来，竞争性国企高管考核依照业绩实行，薪酬与业绩关联，依靠个人经营才能来获得薪酬也就顺理成章了，而公共事业型的国企高管的考核主要依照社会效益来进行，薪酬参照公务员管理。

3 市场化选聘高管。市场经济条件下，企业高管通常是通过人才市场的竞争机制挑选出来的，是董事会代表投资者选定的，企业高管人员的薪酬水平实际上反映了市场对这些人的评价，即对“高管”们的经营能力或风险承担能力作出的一种相对客观、公开的认定。企业高管的薪酬由市场确定，必须具备三个条件：一是完善的经理人市场，让董事会在市场上选聘高管人员，并使董事会对选错人负起责任来；二是充分的信息披露，高管薪酬及其相关信息必须对外公开，以接受政府、投资者和公众监督；三是强化制度的执行

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力度，加大违规的成本，使其远远高于违规的收益。然而，当前国企高管却并不单纯是市场选择的结果，他们往往更多来自行政决策和政治任命，缺乏透明和竞争，没有经过市场的选择，高管的市场价值无法体现。通过市场化选聘国企高管，将国企高管的薪酬决定权交给市场，在充分引入竞争的基础上双方双向选择最终确定薪酬。在公开市场化选聘国企高管方面，中组部、国资委作了不少的尝试，近年来，中组部、国资委已先后7次组织中央企业面向海内外公开招聘，从近万名应聘者中录用了113人，同时还储备了一批素质优良、年富力强的后备人才。截至2009年底，中央企业通过竞争性方式选聘的各级经营管理人才，从2004年的33.4万人增加到52.1万人，增长56％。上海等地方也做了有益的探索，但总体来看市场化选聘程度不高。

现行的国企高管薪酬管理制度监督机制的缺乏导致了高管自定薪酬，同时由于国企高管的任命主要是通过行政方式，缺乏市场化竞争，国企高管薪酬的确定缺乏令人信服的标准，更加剧了公众对国企高管薪酬的质疑。改革国企绩效考评方式、国企高管分类管理、市场化选聘国企高管应该是国企高管薪酬管理制度的改革方向。[甘肃政法学院重点项目(GZF2010XZDLW20)阶段成果。]