我国政策性银行转型模式研究

现代商贸工业　Ｍｏｄｅｒｎ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｔｒａｄｅ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　２０１３年第１６期　我国政策性银行转型模式研究　马　良　（北京林业大学水土保持学院，北京１０００８３）　摘要：当今我国正处于经济转型期，伴随着金融危机对全球经济的影响与我国金融行业的不断深化发展，我国在经　济发展中出现了许多问题。政策性银行作为宏观调控的重要工具，在市场经济的今天，其商业化改革已成必然趋势，通过　论述政策性银行转型的必要性以及与国外政策性银行的对比，结合当今宏观背号，为我国政策性银行的转型提供政策建　议，旨在更好地发挥政策性银行的作用，促进我国的经济健康发展。　关键词：政策性银行；国外经验；转型模式；建议措施　中图分类号：Ｆ２　文献标识码：Ａ　１　引言　１．１政策性银行概述　１９９３年国务院发布《国务院关于金融体制改革的决定》　将工农中建四大行建设成国有大型商业银行，剥离出政策　性业务，组建了专门承担政策性业务的专业银行，即政策性　银行。后于１９９４年３月１７日，国家开发银行在北京成立，　主要承担国内开发型政策性金融业务。同年７月１日，中国　进出口银行在北京成立，主要承担大型机电设备进出口融　资业务，随后１１月８日，中国农业发展银行在北京成立，主　要承担农业政策性扶植业务。经过十几年的运作，２００８年　国家开发银行股份有限公司在京挂牌成立，成为第一家由　政策性银行转型而来的商业银行，这是我国政策性银行改　革的一个里程碑。　政策性银行在资金运用上主要有三个方面：首先是贷　款，分为普通贷款、特别贷款即称为政策性贷款，是由政府　补贴或担保的贷款，如产业开发贷款、基础设施贷款、扶贫　开发贷款；第二是投资，分为股权投资与债券投资；最后是　担保，其形式是出口信贷、补偿贸易、延期付款、承包工程、　国际金融机构贷款等担保。从资金的运用中，我们可以看　出政策性银行的职能就是扶持特定产业的发展，以财政为　支撑来提供各种优惠政策以弥补市场的不足。　１．２文献综述　关于政策性银行的转型模式，许多学者都提出了自己　的观点，针对选题，利用中国网络文献学术出版总库搜索引　擎，对期刊中相关文章进行了阅读分析，对已有的研究成果　进行了整理。　刘孝红、王志峰在《当前宏观经济背景下政策性银行的　功能探析：基于国际比较的视角》一文中提出，在当前宏观　经济背景下，在发挥政策性银行职能的同时，要防范因政策　性金融资金财政化而带来的风险，提高政策性银行运行的　效率和效益。同时，应将政策性银行的短期目标与长期目　标相结合，在服务政策性目标的同时加快体制、机制创新，　为市场的大转型夯实基础。　于炳华在《当前金融危机背景下政策性银行转型与职　能重构》一文中提出三家政策性银行应该借鉴国外政策性　银行的经验，实现商业化经营并重新构建金融资源配置功　能，提高政策性银行业务的市场化程度，更好地发挥政策性　银行的开发性功能和政策引导作用。　张世晓、孑Ｌ月红在《论政策性银行商业化转型中的金融　职能重置》一文中提出转型后的政策性银行履行金融企业　社会责任需要建立自我激励和外部监督机制，政策性银行　转型后应按照商业银行的运行规律和金融市场规模运行，　同时要发挥原有的职能，维护社会公共利益，并对转型后政　策性金融机构履行社会责任进行监管，主要是监管政策性　文章编号：１６７２－３１９８（２０１３）１６－００４０—０２　银行在转变经营目标后是否在追求利润目标的同时维护了　社会公共利益，以此延续政策性金融的宗旨。　陈艺灵在《浅析我国政策性银行的改革》一文中提出了　政策性银行现在存在的问题与如何更好地实现商业性金融　业务与政策性金融业务，并认为政策性银行商业化改革之　后，可以更多地依靠自身能力从市场获得资金，应当允许并　鼓励政策性银行开展自营业务。　通过以上文献我们可以看出我国政策性银行的转型可　以总结为在商业化适应实际经济发展需要的同时要兼顾好　政策性银行原有的职能，并且提高其运作效率，另外其职能　的实现需要完善的法律法规去约束。而我认为在这些研究　的基础上应具体深入转型中的具体方式措施，这样才能更　好地促进政策性银行的发展。　２我国政策性银行转型的必要性　２．１　我国政策性银行存在的问题　２．１．１相关法律制度不健全　目前我国主要的政策性银行法律只有《中国人民银行　法》中有相关规定，其他的大多为行政法规与部门规章，比　如《关于组建国家开发银行的通知》、《中国进出口银行章　程》等。这一现状造成的问题是这些行政法规与部门章程　法律效率较低，且缺乏权威性，内容并不全面详实。作为一　个政府金融机构，相对于中央银行与商业银行，其立法实践　较为落后，缺乏严格的法律保证。　２．１．２政策性银行的定位不准确　因为缺乏明确的法律条文，政策性银行的业务划分缺　乏明确的标准，政策性贷款与指令性贷款相混淆，计划经济　色彩十分浓重，与商业银行的具体业务竞争上存在矛盾，政　策性银行的低利率与行政摊派融资限制了商业银行的发　展；另外缺乏明确定位使得政策性银行存在政府干预过多　的问题，其运行并不独立，存在着金融业务受行政力量干预　过大的问题。　２．１．３　内部经营机制不健全，资产质量较差　政策性银行一方面资金的来源与运用都是有偿的；另　一方面，政策性银行要体现政策性职能，要扶持经济效益差　而社会效益好、贷款回收期长的项目。这种矛盾的存在导　致政策性银行只能倾向于政策性贷款，其盈利性得不到保　障。另外在政府部门缺乏对出款项监管力度不大，权责不　明确的现实下，政策性银行的资产质量显然比较低下，潜在　的风险严重，不利于其正常发展。一边要贷出大量风险很　大的资金，一边又要维持银行运作，只依靠财政支持是远远　不够的。　２．】．４　资金来源渠道单一，利率结构不合理　在中央财政财力毕竟有限，但政策性银行主要通过广ｎ］　中央银行融资和发行金融债券来满足其资金需求。这种中　现代商贸工业　Ｍｏｄｅｒｎ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｔｒａｄｅ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　２０１３年第１６期　的资金来源并不可靠，因为政策性银行的贷款周期长并　且风险较大，这种现状制约了资金的长期使用，最后只能发　新债来还旧债。　２．１．５业务种类单一　我国政策性银行的业务范围过于狭窄，主要资产业务　为单纯贷款业务，难以实现市场化、商业化的手段去完成政　策性目标，伴随着我国金融市场的不断深化发展，这种单纯　的业务形式必然难以适应市场要求，不符合金融发展的规　律，不利于我国政策性商业银行的发展。　２．２政策性银行转型的必要性　一出政策性银行不应该只成为国家实施宏观调控的工具，应　该以一个相对独立的姿态寻求发展，目光应该放宽，密切关　注各个领域的发展，以寻求改革突破。　４我国政策性银行转型模式选择　基于我国的国情，我认为我国的政策性银行应该实行　２．２．１我国金融行业的发展　两类业务综合经营的改革模式，即政策性业务与盈利性业　务综合经营。其中，政策性业务体现了政策性银行的设立　初衷与基本职能，营利性业务则体现了政策性银行作为金　融企业的基本要求，也顺应了商业化的发展趋势。这样做　首先应对了我国市场目前仍存在缺失，需要继续运用政策　资源提供政策金融支持的现状；第二，政策性银行自身应该　随着我国经济的发展，我国金融行业也有了长足的发　进行改革，追求盈利，以维持自身的良好运行，这样才能更　展，金融市场的不断完善、金融法律法规的建设健全以及各　好地为国家政策提供支持；第三，通过常态的分账经营或者　类金融工具的发展增多都要求着我国政策性银行向商业化　建立母子公司，在两类业务之间建立严格的防火墙，这样就　转型以适应市场化需求。　有效防止自营业务的亏损转嫁财政，规避了风险；最后，政　２．２．２财政规模的变化　策性银行可以利用自己特殊的作用开发一些新型的金融产　近些年来，我国的经济稳定增长，国家财政规模有了长　品，以融人当今不断发展的金融市场，也从侧面促进了我国　足进步，但是随着金融危机的影响以及国家相应地行政政　金融行业的发展。　策的实施，都表明了国家财政直接对政策性银行提供大量　资金的可能性不大，政策性银行必须紧密与市场结合，逐步　５对我国政策性银行转型的政策建议　发展成为可持续运作、相对独立的现代化新型金融市场机　５．１　完善法律法规。明确政策性银行的定位　构。　国家应该制定相关的法律来明确政策性银行的定位，　２．２．３我国产业结构的变化发展　将其具体业务、职能规范化制度化，在具体实践中有法可　自改革开放以来，我国的产业结构有了明显的变化，并　依，一个明确的定位可以减少政策性银行具体运作的盲点，　且在市场经济的作用下，大量资金流向效益高的产业，经过　使其更好地发挥作用。　十几年的调整，国家扶植的基础产业已有了较大的发展，其　５．２增加业务渠道。拓宽资金来源　需要对政策性银行的需求没有以前那么大，这就要求政策　改变单一的贷款业务，并且拓宽政策性银行的投资领　性银行重新调整业务范围，看准新的市场机遇，将资金投向　域，可以将业务拓展到中小企业融资、高科技等领域，在市　新的领域，比如中小投资者、区县经济等，这既扩大了政策　场化程度较高的今天，政策性银行与商业银行的竞争是不　性银行的业务范围，又实实在在地促进了相应筹资者的发　可避免的，我们应该做的是如何规范二者的竞争，而不是抑　展。　制其竞争，可以制定良好的竞争机制，规定投资领域及比　３国外政策性银行的发展模式　例，以实现双赢。　５．３利用自身优势。开发金融产品　３．１日本开发银行　作为政策性银行，有着政府的支持，可以开发一些金融　二战后日本为了实现经济的重建与发展，对各个产业　产品来获得盈利，盈利可以用于基础设施的建设，与政策性　都设立了对应的政策性金融机构。日本开发银行于１９５１　年成立，目的是提供长期资本，促进产业的开发和社会经济　银行的基本职能并不冲突，单单依靠财政扶植是远远不够　的。　的发展。Ｅｔ本开发银行的贷款投向政策性较强，根据政府　５．４建立完善的考核机制　的经济政策，开发银行与有关部门一起研究贷款的规模，并　应把政策性业务与盈利性业务都纳入考核机制，针对　交由国会批准，这种审批制度使得贷款资产质量较高。在　亚洲金融危机爆发后，日本开发银行充分发挥了作用，根据　不同的业务，采用不同的指标，以更加客观地进行考核，以　经济建设的需要，向某个产业进行投资并设立单独的风险　达到良好的激励约束作用。　５．５加强对政策性银行的监管　管理机构对贷款进行评估以减少不良馈权的发生。　３．２德国复兴信贷银行　要严格审查政策性银行的贷款去向，完善政策性银行　德国复兴信贷银行于１９４８年设立，旨在运作马歇尔计　的投资评估机制，不能盲目地进行投资，要保证贷款的质　划中支持德国的援助款项，支持德国恢复重建。作为开发　量，规避风险。　性金融机构，其目的是协助政府经济政策的实施，但是其经　参考文献　营管理按照商业原则进行，追求适当的盈利。从最初面向　Ｅ１３刘孝红，王志峰．当前宏观经济背景下政策性银行的功能探析：基　钢铁等基础工业，后来德国信贷银行的业务对象成为了中　于国际比较的视角［刀．国际金融研究，２００９，（５）：６１－６５．　小企业，并且发展到环保、住房、高新技术等领域。德国复　［２］于炳华．当前金融危机背景下政策性银行转型与职能重构［Ｊ］．财　兴信贷银行不断发展改革，取得了很好的效果。　经科学，２００９，（５）：２５—３１．　３．３韩国产业银行　Ｅ３３张世晓，孔月红．论政策性银行商业化转型中的金融职能重置　韩国产业银行于１９５４年建立，是为了朝鲜战争后恢复　ＥＪ３．中州学－ｆ　，２００９，（４）：６７—６９．　经济而设立的。韩国产业银行在不同的年代，支持的产业　［４１陈艺灵．浅析我国政策性银行的改革［Ｊ］．消费导刊，２００９，（７）：　不同，２Ｏ世纪５Ｏ年代大力支持电力、港湾等社会基础设施　８６．　建设；６Ｏ至７Ｏ年代支持出口导向型产业；８Ｏ年代，对化学工　［５］余结伢，昊莹．新形势下我国政策性银行转型的模式选择［Ｊ］．青　海金融，２００９，（２）：４９—５１．　业、高附加值产业进行支持；９０年代支持尖端科技的发展以　Ｅ６３刘哲．中国政策性银行现阶段改革模式探析ＥＪ３．经济研究导刊，　及对国内企业进军海外市场提供帮助。　２００９，（４）：４８—４９．　从三个国家各自政策性银行的发展中，我们可以总结