正当程序原则案例

——田永诉北京科技大学案评析

[案例问题]

正当程序原则在我国有没有法律效力？该不该适用于审判实践？公权力机关在实施行政行为的过程中应该遵守什么样的程序才是适当的？正当程序原则的适用是一个复杂的问题，这一原则在我国行政法中适用有何必要性?以及在当前中国社会的具体环境下适用的局限性以及亟待解决的缺陷有哪些？

[案情介绍]

1998年底，北京科技大学应用科学学院物理化学系94级学生田永一纸行政诉状将自己的母校告上法庭，要求法庭判令学校按规定向自己颁发毕业证和学位证，办理相应的毕业手续，并赔偿因为延迟颁证所遭受的损失3000元。田永一直以在校生身份在北京科技大学参加学习，完成了学校制定的教学计划。但在临近毕业时，被告却以原告不具备学籍为由，拒绝颁发毕业证、学位证和办理毕业派遣手续。校方解释说：田永曾在补考过程中夹带写有公式的纸条被监考教师发现，学校决定对田永按退学处理。①

[法院判决]

一审受理的北京市海淀区人民法院认为：在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管

①

中华人民共和国最高人民法院公报.1999.4.

理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决它们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。《中华人民共和国教育法》第二十一条规定：“国家实行学业证书制度。”“经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”第二十二条规定：“国家实行学位制度。”“学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”《中华人民共和国学位条例》第八条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予”。本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。

原告田永没有得到被告北京科技大学颁发的毕业证、学位证，起因是北京科技大学认为田永已被按退学处理，没有了学籍。教育法第二十八条规定的学校及其他教育机构行使的权利中，第（四）项明文规定：“对受教育者进行学籍，实施奖励或者处分”。由此可见学籍管理也是学校依法对受教育者实施的一项特殊的行政管理。因而，审查田永是否具有学籍，是本案的关键。

原告田永经考试合格，由被告北京科技大学录取后，即享有该校的学籍，取得了在该校学习的资格，同时也应当接受该校的管理。教育者在对受教育者实施管理中，虽然有相应的教育自主权，但不违背国家法律、法规和规章的规定。田永在补考时虽然携带写有与考试有关内容的纸条，但是没有证据证明其偷看过纸条，其行为尚未达到考试作弊的程度，应属于违反考场纪律。北京科技大学可以根据本校的规定对田永违反考场纪律的行为进行处理，但是这种处理应当符合法律、法规、规章规定的精神，至少不得重于法律、法规、规章的规定。国家教育委员会1990年1月20日发布的《普通高等学校学生管理规定》第

十二条规定：“凡擅自缺考或考试作弊者，该课程成绩以零分计，不准正常补考，如确实有悔改表现的，经教务部门批准，在毕业前可给一次补考机会。考试作弊的，应予以纪律处分。”第二十九条规定应予退学的十种情形中，没有不遵守考场纪律或者考试作弊应予退学的规定。北京科技大学的“068号通知”，不仅扩大了认定“考试作弊”的范围，而且对“考试作弊”的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》第十二条的规定，也与第二十九条规定的退学条件相抵触，应属无效。另一方面，按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。北京科技大学实际上从未给田永办理过注销学籍，迁移户籍、档案等手续。特别是田永丢失学生证以后，该校又在1996年9月为其补办了学生证并注册，这一事实应视为该校自动撤销了原对田永作出的按退学处理的决定。此后发生的田永在该校修满四年学业，还参加了该校安排的考核、实习、毕业设施，其论文答辩也获得通过等事实，均证明按退学处理的决定在法律上从未发生过应有的效力，田永仍具有北京科技大学的学籍。北京科技大学辩称，田永能够继续在校学习，是校内某些部门及部分教师的行为，不能代表本校意志。鉴于这些部门及部分教师的行为，都是北京科技大学的职务行为，北京科技大学应当对该职务行为产生的后果承担法律责任。

因此，北京市海淀区人民法院判决：被告北京科技大学应向原告田永颁发大学本科毕业证书，并召集本校的学位评定委员会对田永的学士学位资格进行审核；与此同时，被告还应履行向当地教育行政部门上报原告田永毕业派遣的有关手续的职责。

第一审宣判后，北京科技大学提出上诉。北科大诉称：田永已被取消学籍，原判认定我校改变了对田永的处理决定，恢复了其学籍，是认定事实错误；我校依法制定的校规、校纪及依据该校规、校纪对所属学生作出处理，属于办学自主权范畴，任何组织和个人不

得以任何理由干预。

北京市第一中级人民法院经审理认为，原判认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应当维持。上诉人北京科技大学认为被上诉人田永已不具有该校学校，与事实不符，不予采纳。学校依照国家的授权，有权制定校规、校纪，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理，但是制定的校规、校纪和据此进行的教学管理和违纪处理，必须符合法律、法规和规章的规定，必须保护当事人的合法权益。北京科技大学对田永按退学处理，有违法律、法规和规章的规定，是无效的。故二审法院判决驳回北京科技大学的上诉，维持原判。

[案例评析]

一、思考与反思

这个案件之所以引起关注，是因为它是我国行政法发展过程中一

个颇具代表性的案例。

海淀法院一审判决称：“……而且退学处理的决定涉及原告的受教育权利，从充分保障当事人权益原则出发，被告应将此决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。而被告既未依此原则处理，尊重当事人的权利，也未实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续……”尽管这段文字在逻辑层次上不是非常清晰，但是它无疑提出了一个非常重要的理由：被告有义务将退学处理决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。具体说来就是，被告在作出退学处理决定前应当允许原告提出申辩意见，在作出退学处理决定后应当直接送达给原告本人。当我们看到法院的判决，会很自然地联想到正当程序原

则。就正当程序的最低标准而言，它要求公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利。对于决定者而言，就是履行告知和听证义务。

②

正当程序原则最早产生于英国，是英美法上的一个基本原则。它的要义在于：作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。在英国法中，听取当事人意见的要求被包含在自然正义原则中。自然正义原则原是司法中的原则，在19世纪大量行政机构产生后，它被移用到行政性案件。虽然自然公正原则的具体内容随着情况而不同，在适用上也有很大的灵活性，但它包括两个最基本的程序规则：（一）任何人或团体行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。（二）任何人或团体不能作为自己案件的法官。自然公正原则是最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或除另有特殊情况外，行政机关都要遵守。所以即使法律中没有程序规定，或者没有作出足够的规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制，甚至连最基本的公正程序规则都可以不遵守。③

美国继承了英国自然正义原则，把正当法律程序作为一项宪法原则在宪法中确立，从而赋予其至高无上的地位。美国宪法修正案第五条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产。”上述规定分别适用于联邦政府机关和各州政府机关。宪法上“正当法律程序”的意义就是公正行使权力。要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见，所以听证是美国公民根据宪法“正当法律程序”所享有的权利，效力高于行政法上所规定的程序规则。行政法上所规定的程序规则，必须符合宪法上的“正当法律程序”的标准。④经过法院一次又一次创造性的运用，正当程序原则的内容获

孙笑侠.法的现象与观念.山东人民出版社.2001.第153-154页. ③

王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社.1987.第152页. ④

王名扬.美国行政法.中国法制出版社.1995.第382-383页.

②

得不断充实和具体化，对权利的保护程度也不断提高。自然正义和正当程序原则成为法院对政府行为进行司法审查的有力武器。

二、正当程序在我国行政法中的适用

1.正当程序原则在我国行政法中适用的必要性

首先，正当程序原则有助于弥补行政法律规范的不足。在法律原则和法律规范之间，我国行政法更强调后者，绝大多数情况都是以制定法规范来规制行政权力的运行。事实上，法律原则有着法律规范无法替代的作用。行政法律制度结构的组成元素主要是原则与规则，制度结构的解构与重构过程亦即规则的立改废与原则的优胜劣汰过程。对于整个行政法制度结构而言，原则与规则都不可或缺，因为行政法规则尽管具有权利、义务规定明确、可操作性强等特性，但由于具体规则之间往往缺乏联结性，容易导致行政法制实践出现“规则链条”断裂;而行政法原则通常起着统率规则体系、弥补规则空缺、粘合规则断裂等作用，从而促成行政法均衡结构的形成。⑤因此，在我国行政法学研究中，应当更多关注法律原则的适用问题，而对正当程序原则的研究正是其中的一个重要方面。

其次，正当程序原则有助于限制行政权的滥用。当前行政权力呈不断扩展的趋势，由单纯的执行权扩展到行政立法权。接踵而至的问题就是如何来对其权力行使进行控制，其中一个重要环节即是程序性控制。正当程序原则既能够制约行政权的过分行使，又可以给行政机关保留一定的灵活机动性，因此，就成为一项基本的行政法律原则。

最后，正当程序原则有助于保护行政相对人的权利。在行政行为中，行政相对人处于劣势地位，因此其合法权利更应当受到有效保护。而保护相对人权利的前提是对相对人个

⑤

罗豪才,宋功德.行政法的失衡与平衡.中国法学.2001.2.第81页.

人主体地位的尊重和维护。正当程序原则要求行政公开、公平、公正，要求行政权力的行使要保证相对人个人权利不受公权力侵犯，这样就有效保护了行政相对人的权利。

2.正当程序原则在我国行政法中适用的局限性

首先，也是关键的一个问题是正当程序原则与我国的传统法律观念相背离。我们长期以来都信奉程序是实现目的的手段，只要能够达到行政目的，即使行政行为过程中存在违规之处，也不会影响行政行为的效力。而正当程序原则强调突出程序的独立价值，更加倾向于程序正义，并认为程序的完备可以促进实体正义的实现。两种观念可谓天壤之别，其中差异显而易见。只有改变我国重实体、轻程序的传统法律观念，才能保证正当程序原则的真正适用。但是，观念更新是一

个漫长的过程，不可能一蹴而就，这就意味着正当程序原则在我国行政法中的适用也要经历一个较长的时期。

其次，正当程序原则本身存在着一些致命弱点，比如，作为法律原则，灵活性是其较之法律规范僵化性的一个优点，但同样也是一个缺点。因为灵活性就意味着适用的不确定性，而这对于保证司法的公正是非常不利的。特别是在我国，各项配套制度都不健全，例如还没有确立司法审查制度，正当程序原则能否得到科学适用就值得考虑了。作为一项基本法律原则，只有与其他相关行政法规范相结合，才能真正发挥正当程序原则巨大价值。

最后，正当程序原则与其他行政法原则和规范的关系如何处理也是一个有待解决的问题。正当程序原则是一个总体性概括性的规定，它的适用与法律规范和其他法定程序有着千丝万缕的联系，因此，必须要处理好它们之间的关系。例如，正当程序原则与行政法定原则之间如果产生矛盾，应当如何协调？法定程序的要求低于正当程序原则的要求，如果

一个行政行为遵循了法定程序，它是否具有法律效力？这些都是我们面临的问题。

三、关于本案的思考引发的启示

正当程序在我国行政法中的适用是一个复杂的问题，不仅需要理念上的更新，还需要实证上的支持。一方面，正当程序符合当代行政法追求正义的目标，符合当代社会对人权的尊重；另一方面，由于我国特殊的法律传统，正当程序原则在适用过程中必然会和原有法律制度和固有思想产生冲突。何去何从，还有待于进一步的研究和探索。