浅论服务型政府的构建

第２６卷第１期　咸宁学院学报　Ｖｏ１．２６，Ｎｏ．１　２　０　０　６年２月　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｘｉａｎｎｉｎｇ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　Ｆｅｂ．２ｏｏ６　文章编号：１００６—５３４２（２００６）０１—００１３—０３　浅论服务型政府的构建　张　洁　（中南财经政法大学，湖北武汉４３００６４）　摘要：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公　民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府不仅反映了人们对未来政府的美好　愿望和期待，更是中国政府面对中国现实和未来。　关键词：服务型；社会本位；透明政府　中图分类号：Ｉ）６３０．１　文献标识码：Ａ　随着经济全球化和知识经济的到来，许多西方国家都　服务于社会，使政府权力重新回归社会。并且，政府责任是　纷纷进入公共管理部门尤其是政府部门管理改革时代。通　社会控制政府的重要手段，它要求政府必须是透明的和公　过多方面的探索，终于确定了以公众服务为中心的服务型　共参与型的，以便于社会监督和控制。它的核心包括三个　行政范式。在西方行政改革浪潮的背景下，再加上我国已　方面：（１）社会公正。社会公正是指政府服务于全体公民，　经加入世贸组织，这就意味着我国不仅要融人世界经济体　而不是公民的一部分。使公民公平的享有政治、经济、文化　制，我国的公共管理体制尤其是政府管理体制将深受其影　和社会发展的文明成果。它要求政府在进行公共管理时要　响。人们认识到：构建服务型政府将是未来中国政府范式　坚持注意非歧视原则，并采取措施保护和帮助社会中的弱　的合理选择。　势群体，使他们不至于成为被现代文明社会所遗忘的部分，　一、服务型政府的内涵　以实现社会均衡发展，保障社会公平。（２）社会发展。社　相对于西方各国而言，我国的国家性质决定了我国政　会发展是指政府的服务要有助于推进社会进步和增进人类　府更应该是全心全意为人民服务的政府，我国也早就提出　幸福生活。它要求政府关心提高服务质量，在实现公共服　了“人民政府为人民”的口号。但是事实上，长期以来，我　务使命的基础上提高政府的效率和效果。同时，它也强调　国政府行政一直是以政府为中心的重管理、轻服务的控制　对社会日常生活的服务过程，如鼓励第三产业部门，社区服　型行政。政府的许多行为不是从社会公众的需要和利益出　务的发展等。（３）责任政府。责任政府是指政府服务于公　发，而更多的是从政府部门利益出发，怎样对部门有利怎样　民的义务性，并为其提供的服务承担相应的责任。服务型　办。这些使政府职能严重错位的行为的根源之一就是政府　政府需要建立起对公民的责任机制，以公众服务为基本原　“服务”理念的淡漠和缺乏。因此构建服务型政府首先要　则，摒弃自身利益本位，加大对公共产品和服务的提供力　转变观念，积极树立服务理念。　度。在社会转型期，大量的经济活动需要政府监督，需要行　服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整　政权力保护合法权益、打击违法行为，社会文化、道德导向　个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组　工作也是政府法定责任。并且政府也有对自身措施出台后　建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它　所造成的影响和结果有承担和保障的责任，重视民众诉求，　和过去人们经常谈论的政府服务并不完全是一回事。传统　强化服务意识。　的管制型政府和现代行政的服务型政府是两种根本不同的　二、中国构建服务型政府的必然性分析　政府体系，其差别的核心之点在于：究竟是官本位还是民本　服务型政府不仅反映了人们对未来政府的美好愿望和　位　服务型政府坚持以社会本位，重新定位于政府与社会　期待，更是中国政府面对中国现实和未来发展，响应科技进　的关系，它倡导的价值取向是社会控制政府。它体现了国　步和全球化背景的合理选择。这是因为：首先，服务型政府　家权力向社会权力的转移，官本位向民本位的转移。服务　根植于社会主义基本价值观之上。社会主义的核心价值是　型政府并不是要剥夺政府的权力，只是政府的权力并不是　“一切权力属于人民”。政府有义务保证人民权力的实现，　凌驾于社会之上不受控制，而是来源于社会、受制于社会、　有义务保证人民自己为自己做主。从这种意义上讲，社会　・收稿日期：２００５—１１—０１　维普资讯 http://www.cqvip.com

１４　成宁学院学报　第２６卷　主义国家的政府是人民实现主权的工具，是受人民委托的　公仆。这一切都与服务型政府的理念完全一致。另外，社　为贯穿整个行政工作的核心，并也将效率作为评判政府工　作客观标准之一。象传统管制型政府中“空头文件”、文件　会主义的本质是解放生产力，发展生产力，这与服务型政府　社会公正、社会发展的基本内涵是吻合的。其次，服务型政　下达重叠盖章审议的情况应该得到彻底扭转。但是在注重　高效的同时也兼顾服务质量，真正将服务落到实处，明确追　府有助于国家经济的发展和国家竞争力的加强。政府服务　求效率的目的是为了提供更优质的服务，而不是为了效率　而追求效率。（３）提供多样化的服务。随着科技的发展，　经济全球化的加快，广大人民群众的生活水平不断提高，人　民的物质需求和精神需求也越来越多样化。政府为公众提　供的服务不可能再整齐划一，将以往或者不同的服务项目　的效率和质量，是直接关系到企业社会发展乃至整个国民　经济的发展。这一点在中国加入世界贸易组织之后得到了　更深刻的体现。经济全球化意味着一切经营活动都在全球　范围内按经济规律统一考虑，并在较少限制条件下进行。　我国作为世界贸易组织中的一员，必须遵守这个组织中的　经济运行规则，那么世贸组织中成熟的市场经济所要求的　政府理念、政府管理方式都将在中国逐步而且必然地得到　落实。其中最关键的就是政企分开。在世界贸易自由化的　前提下，中国企业要放到世界范围内去竞争，这种竞争需要　企业高度的积极性和主体意识，而这种积极性和主体意识　在政府控制下的企业中是不存在的。没有好的服务，企业　的竞争力和主体性就建立不起来。另外，在世贸规则下，各　国企业根据不同国家和地区的投资环境和政治法律透明度　来选择他们的投资范围和地点。服务型政府的建立有利于　为企业创造优越的环境，有利于赢得规则的竞争，从而有利　于增强我国的经济竞争力，因为服务型政府也是为社会、为　企业服务的政府。　三、明确服务型政府要求　服务型政府是把“为民服务，人民做主”作为政府的宗　旨，依据服务需要确定政府的主要职能和机构设置，设计运　行机制和程序，以公民的满意程度来评估政府绩效，寻求社　会公正主导下的社会效率并突出政府责任的一种公共行政　范式，是致力于社会公平和社会发展的责任型政府。树立　“服务”理念内涵之后，为建设服务型政府，还必须明确服　务型政府范式提供什么样的公众服务。我认为，服务型政　府必须明确以下几点服务特色：（１）提供公平的服务。公　平是市场经济的基本要求，也是Ｗ＇ｒＯ的一项基本原则，更　是未来民主政治趋势的追求。政府作为凌驾于个人和其他　社会组织之上的更高组织，一项重要职能就是维护社会公　平。在我国现实中确实出现过政府为社会和企业提供服务　方面不公平现象，如地方保护，地方垄断等　在中国加入世　界贸易组织之后，政府服务的对象不仅是本地的企业和公　司，服务范围还将扩大到外地甚至外国企业集团等。不管　政府为谁服务，无论是提供哪一类的服务，政府都必须遵循　公平的原则，为社会企业发展提供公平的环境和服务，不能　厚此薄彼，有违公平。在居民生活方面注重关心弱势群体，　在当前的中国就是维护国有企业的下岗职工、城市失业人　员、进城务工人员、农民、贫困山区的群众和残疾人等。创　建相应制度和政策，维护他们的基本权利，给予他们公正平　等的机会，帮助其摆脱弱势地位，完善社会公正。（２）提供　高效的服务。效率是公共行政管理的出发点和归宿，更是　市场经济的要求和表现。在现代信息化社会，效率对于个　人、企业或整个社会来说，都是决定成败的关键。政府为企　业社会服务更要求要讲究高效。服务型政府应该把效率作　生搬硬套到所有公众和社会机构中去。现代行政中的政府　应该想办法，为不同的人群、不同的社会组织提供尽可能多　样化的服务。（４）提供“责任“服务和为民服务。服务型政　府体现了民主政治发展的要求，它必然是民主的政府，它的　本质是由民众控制的、受民众监督的政府。在服务型政府　中，民主不是政府慷慨的恩赐，而是社会主义国家公民所固　有的权利。政府在为民服务的同时，也确立一套责任约束　机制。责任政府是服务型政府的基本内涵之一。如果没有　一套完备的政府责任约束机制，政府行为就有可能偏离为　民服务的轨道，而走向为己服务，引发权力腐败。作为责任　政府，它强调对其履行的义务承担责任并不得拥有其义务　范围之外的权力。也就是说，服务型政府同时也是有限政　府，它的这种服务定位将使传统政府中的特权和特权意识　消失和弱化。失去了特权意识和特权，政府行政行为将更　加贴近公共性，服务型政府的公开、透明、参与的观念的树　立和实践将使腐败无法滋生。（５）提供具有信息时代特色　的服务。无论是从现实角度还是长远来看，服务型政府都　应该适应知识经济和信息时代的特色，同时信息技术也为　服务型政府提供技术支持。信息化特别是互联网为政府和　公民之间沟通提供了便利。如电子选举、电子投票、电子民　意调查等，为公众表达意愿提供更便捷的渠道。服务型政　府还可将一些公共服务措施放到网上完成，如税收登记，养　老金的发放等，这样的高效率和高质量也是服务型政府行　政特色之一。　四、我国实现服务型政府的路径　服务型政府要求政府不仅要代表最广大人民群众的根　本利益。为经济、社会等事务服务，认真履行人民政府的宗　旨，还必须适应经济全球化和世贸规则的需要，坚持公开、　公正、合法、透明等原则，用市场经济的观点和方法解决问　题。并努力把政府工作重心转移到加强市场调节、社会监　管、依法行政、公共服务等职能上来。因此，结合我国的实　际情况，它的建立与发展应遵循以下路径：　１．在政府行政程序上公开透明建设透明政府。要求政　府弘扬求真务实的精神，树立科学发展观和正确的政绩观。　按客观规律办事，不搞劳民伤财的形象工程，为公民和纳税　人服务，已经成为各个国家政府的共识。这种理念也逐渐　被我国所接受。因此，政务必须向公众公开，并规范公共　服务行为。政务公开是政府通过公众便于接受的方式和途　径，公开其政务运作过程，实现公共信息资源的共享，增强　政府公共政策、法规和行政过程的透明度。建立公开、透明　维普资讯 http://www.cqvip.com

第１期　张洁浅论服务型政府的构建　ｌ５　的制度才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之　下。在改革和完善政府决策机制中，应当逐步提高决策过　程的透明度。要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大　够较全面、真实、公正地反映政府行政绩效的评估指标体系　具有非常重要的借鉴意义。　５．在政府行政规则上依法行政，建设法治型政府。服　事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与　基础上的政策听证制度。要加强电子政务的建设，不仅要　静态地公布政务信息，而且要加强动态政府的上网，实现政　府职能上网，建立真正的智能化政府；规范政务公开的内容　务型政府依法行政的核心是规范行政权力，做到依法办事，　严格执法，切实解决滥用职权，执法不公，多头执法等问题。　市场经济是法治经济的规则正式建立在法律法规的基础　上。它们要求政府必须依法行政，依法管理经济与社会事　务，摒弃行政过程中的暗箱操作，提高行政效率。因此，为　和范围，依法确定政务公开的程序，建立和完善政务公开的　救济制度。除法律明确规定可以免予公开的信息以外，其　余的政府信息必须按规定予以公开。　２．严格遵循我国实际，建立科学合理的中央与地方行　政分权体制。合理的中央与地方权限划分有三个重要前　提。其一，分权的政治前提必须是在强有力的中央集权制　下的分权，这是有效分权的基础。其二，分权的经济前提必　须是一定层级的权力能够保证在公共财政上提供与其权力　相适应的公共产品和服务。我国行政区划的调整、权力下　放的幅度和范围、各级政府设立的基本依据，在经济上都应　该根据这一思路来进行。其三，分权的法律前提必须是全　国在整体上基本实现有效的权力制约和均衡机制的基础　上。　３．改革行政决策和执行体制，推行政府事务综合管理。　借鉴发达国家政府推行公共事务管理综合化的成功经验，　我国政府管理体制改革应本着“宏观管理一体化、公共服务　综合化、市场监管统一化”的原则，改革行政决策和执行体　制，推行政府事务综合管理，建立决策、执行、监督适当分离　的政府组织体系。建立以行政首长为核心的决策机构，找　准政府的职能定位，将政府职能明确在促进公共服务的市　场化和社会化。强化政府的政策制定功能、政策综合与协　调功能和政策评价功能；按照责权利统一原则，建构决策、　执行和监督的关系，政府各职能部门负责具体执行，有关监　督部门负责具体监督。　４．建立科学的政府绩效管理和绩效评估制度。绩效管　理由注重程序转向更加重视政府活动的产出和结果，即重　视提高公共物品和公共服务的效率、有效性和质量；重视以　服务对象的满意程度与顾客取向来评价政府绩效，使政府　活动更加贴近社会现实，贴近公众需求，重视顾客的反馈；　反对传统公共行为重遵守既定法律法规，轻绩效能力发挥　和绩效评估的做法，主张放松严格的行政规制，并根据绩效　指标的实现与产出的质量进行测量和评估，实行严格的绩　效目标控制。建立科学的绩效管理和绩效评估体系，首先　要明确，政府绩效的最终标准是公众利益的维护程度和提　供公共服务的满意程度。政府行政的本质是服务，既然是　服务，就必须以服务对象的满意程度来评价政府绩效，除此　之外，就别无其他更适合的标准了。以服务对象的满意程　度来评价政府绩效，也是西方国家自７Ｏ年代以来行政改革　的重大价值取向。这一点对于我们转变在政府绩效评估标　准上的观念，建立一套适应市场经济和现代社会要求的，能　了实现政府工作方式向服务型政府的转变，政府的所有权　力要源于法律，源于人民的同意。使行政过程发生在法律　和人民的密切监督之下。此外，要确保中央和地方行政政　策法规的统一性，避免相互冲突和矛盾。增加法规的严肃　性，避免执法过程的随意性，真正做到法治行政。　６．运用先进技术手段建设电子型政府。电子政府是信　息化时代的产物，也是建设公共政府体制的重要基础。它　是按照统筹规划，资源共享，面向社会保障安全的要求。它　运用信息技术在政府、社会和公众之间建立起有机的服务　系统，推进政府上网工程，为民众提供一个无处不在的，有　效率、负责任、具有高品质服务的政府。电子政府的建立，　不仅可以使老百姓能够得到更广泛、更便捷的信息和服务，　而且可以大大降低行政成本。提高政府服务效率，进一步　规范政府行政方式，改变政府与企业、公民之间的信息不对　称。做到透明化、公共化，从而防止腐败现象，真正提供更　优质的服务。　总之，服务型政府的本质属性在于“公共性”的价值导　向。政府行使的公共权力，其管理的内容和管理的对象都　有着严格的界定。从内容上界定就是政府的作用只能限定　在公共领域而不能直接干预市场领域和公民领域；从对象　上界定，就是服务全社会、服务全体公民，而不是部分社会　领域或部分公民，这表明了现代政府管理的合法性基础和　存在的价值，也规定了行政能力的发展方向。在新的历史　条件下，我国必须加快从传统型的政府行政管理向现代型　的公共管理转换的进程，要以“公共性”为导向，实现政府　管理从管制到服务的转变，为市场和社会提供更多高质量、　高效能的公共服务产品。　参考文献：　［１］刘熙瑞．服务型政府——经济全球化背景下中国政府　改革的目标选择［Ｊ］．中国行政管理，２００２，（７）：２５～　２８．　［２］扶松茂．责任政府与政府责任［Ｊ］．学术论坛，２００２，　（１）．　［３］周丽婷．构建服务型政府内涵及路径［Ｊ］．中南大学学　报，２００５，（３）．　［４］刘熙瑞．加入ｗｒｏ与服务型政府建设［Ｊ］．国家行政学　院学报，２００２，（１）．