论增加农民收入的财政与金融对策

２００６年３月　桂海论丛　Ｍａｒ，２００６　第２２卷第２期　ＧＵＩ　ＨＡＩ　ＴＲＩＢＵＮＥ　Ｖ０ｌ－２２　Ｎｏ．２　论增加农民收入的　口于恒魁　．张敏２　（１．长春市委党校，吉林长春１３００２２；２．通化市教育学院，吉林通化１３４００１）　摘要：党的十六届五中全会把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务，为此要千方百计增加农民收入。应借　鉴发达国家的经验，运用好“绿箱政策”和“黄箱政策”，尽快提高我国的农民收入，同时，还必须解决农民融资难的问题。　关键词：农民收入；财政政策；农村金融改革　中图分类号：Ｆ３２０　文献标识码：Ａ　文章编号：１００４－１４９４（２００６）０２－００２４－０３　Ｏｎ　ｔｈｅ　Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｔｏ　Ｉｎｃｒｅａｓｅ　ｔｈｅ　Ｉｎｃｏｍｅ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　Ｆａｒｍｅｒｓ　ＹＵ　Ｈｅｎｇ－ｋｕｉ　ＺＨＡＮＧ　Ｍｉｎ　Ｔｈｅ　Ｐａｒｔｙ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｃｈａｎｇｃｈｕａｎ　Ｃｉｔｙ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ＣＰＣ　Ｃｈａｎｇｃｈｕａｎ　Ｊｆｌｉｎ　１３００２２）　（Ｔｈｅ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆ　Ｔｏｎｇｈｕａ　Ｃｉｙｔ　ＴｏｎｇｈＨａ　Ｊｉｌｉｎ　１３４００１）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　Ｆ　Ｐｌｅｎａｒｙ　Ｓｅｓｓｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　１６ｔｈ　Ｃｅｎｔｒａｌ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ＣＰＣ　ｔａｋｅｓ　ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ　ａｓ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｈｉｓｔｏｒｉｃ　ｔａｓｋ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｈｔｅ　ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ．Ｓｏ　ｗｅ　ｓｈｏｕｌｄ　ｌｅａｒｎ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　ｏｆ　ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ　ａｎｄ　ｍａｋｅ　ｇｏｏｄ　ＵＳｅ　ｏｆ“Ｇｒｅｅｎ　Ｂｏｘ　Ｐｏｌｉｃｉｅｓ”ａｎｄ“Ａｍｂｅｒ　Ｐｏｌｉｃｉｅｓ”ｔｏ　ｉｎｃｒｅａｓｅ　ｆａｒｍｅｒｓ’ｉｎｃｏｍｅ，ａｎｄ　ｉｎ　ｔＩｌｅ　ｍｅａｎｔｉｍｅ，ｆａｒｍｅｒｓ’ｄｉｆｉｃｕｌｔｉｅｓ　ｉｎ　ｏｂｔａｉｎｉｎｇ　ｌｏａｎｓ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｅ　ｔａｃｋｌｅｄ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｆａｒｍｅｒｓ’ｉｎｃｏｍｅ；ｆｉｓｃａｌ　ｐｏｌｉｃｙ；ｒｕｒａｌ　ｆｉｎａｎｃｉｌａ　ｒｅｆｏｒｍ　党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国　行了不同形式的公共财政保护措施，其中，主要是农业协　民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，全会把建　议的“绿箱政策”。即一国政府财政对农业部门的所有投　设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任　资或支持。由于这种补贴不会对农产品的产出结构和农　务，为此，要千方百计增加农民收入。没有农民的富裕，就　产品贸易产生直接显著的扭曲作用，不受ＷＴＯ农业协议　不可能实现全面小康社会的目标。我们应借鉴发达国家　条款的限制，因而被称之为“绿箱政策”。“绿箱政策”范围　的经验，运用好“绿箱政策”和“黄箱政策”，尽快提高我国　内的农业补贴主要用于农业科研、技术推广、农业基础设　农民的收入，同时，要深化农村金融体制改革，解决农民融　施建设、食品安全储备、自然灾害救济、病虫害控制、环境　资难的问题。　保护、农业结构调整和地区援助补贴等等。从我国农业的　现状来看，绿箱补贴尚有巨大空间。“世贸组织允许的‘绿　一、借鉴发达国家的经验，运用“绿箱政策”和“黄箱　箱’补贴措施中。规定可以免除削减１２项补贴措施，但是　政策”，尽快提高我国农民的收入　我国实际上只有６项补贴措施。还有６项合法的保护措　农业是先天的弱质性产业。不论是发达国家，还是发　施我们并没有利用起来。”【ｌ】　展中国家，农民都是市场经济中的弱者，都需要政府的宏　除此之外，还有“黄箱政策”，即ＷＴＯ要求各国作削　观保护，这已经形成了一种国际惯例。发达国家把缩小农　减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要是指那　村与城市之间的差距，特别是把增加农民收入作为支持　些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施。包括政府对农　农业的核心问题，形成了一整套的以公共财政措施为主　产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投　的农业支持政策体系，不仅对农业和农村地区经济社会　入品补贴、农产品营销贷款补贴等。属于“黄箱政策”范围　的发展起到了积极作用，而且促进了农民收入的稳定增　的农业补贴，叫“黄箱补贴”。我国已经加入了ＷＴＯ，根据　长。　ＷＴＯ的“黄箱政策”，我国政府对农民的收入补贴可以达　近些年来，欧盟和美国等发达国家对农业和农民实　到农业总产值的８．５％。目前我国政府的“黄箱政策”补贴　收稿日期：２００５—１２—０８　作者简介：于恒魁（１９５６一），男，辽宁盖州人，长春市委党校学报编辑部教授，主要从事经济学研究。　张敏（１９５２一），女，吉林通化人，通化市教育学院副教授，主要从事经济学研究。　・２４・　维普资讯 http://www.cqvip.com

只占农业总产值的３．３％，也就是还有５．２％的补贴空间可　用。“对于农业协议约束的‘黄箱’政策补贴，目前我国补　就目前我国经济发展的现状而言，到２０２０年建成全　面小康社会，关键取决于农村的发展，特别是中西部农村　经济的发展，而农村经济的发展关键是解决“三农”问题　的核心——农民增收的问题。而这一问题的解决则有赖　贴额约为２２００亿元，年，与８．５％的限额还差１００４亿元之　多，还有很大的补贴空间。”【・也就是说，还可以利用“黄箱　政策”，实行工业反哺农业。　ｗｒｏ的农业协议是我国遵循的法则，借鉴发达国家　的经验是促进我国农民增收的路径。对农民实施财政补　贴，是发达国家普遍采取的一种保护农业和农民利益的　政策工具，也是国家通过财政手段调控社会资源，使之更　多地配置到农业领域，提高农业产业整体竞争能力的最　于农民融资难问题的解决，取决于农村金融体系为“三　农”，特别是为农民服务的问题。自１９９６年《国务院关于　农村金融体制改革的决定》颁布之后，我国农村初步形成　了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的　农村正规金融体系。然而，随着农村经济社会的不断发　展，现有的农村金融机构已经不能很好地适应新的经济　直接措施，也是政府为了稳定和提高农民收入所进行的　直接转移支付。它能够直接、快速、明显地提高农产品的　国际竞争力，维护被保护农产品的生产能力，又能适当地　增加农民收入，因而在贸易保护主义逐渐抬头的今天，许　多成员国都不愿意放弃价格支持等“黄箱”补贴措施，尤　其是美国还加强了保护价的补贴措施。鉴于世界贸易组　织的农业协议和发达国家大多采取的做法。我国也应采　取“黄绿”并用的做法。在采取直接补贴政策措施的同时．　不应放弃价格支持的间接补贴政策措施。这种价格支持　可采取目标价格的方式，即每年之初，政府根据工农产品　比价关系确定当年的粮食目标价格。当粮食市场价格高　于目标价格时，政府就按市场价格收购，即顺价销售，政　府不需要支付财政补贴；当市场价格低于目标价格时，政　府则按目标价格收购，这时政府需要支付财政补贴，这样　农民的收益才不至于大幅度减少。但发达国家的长期实　践经验表明，以价格支持为主的间接补贴措施的效率比　较低：而直接补贴措施不需要借助产品和市场流通过程，　直接支持农民，提高资金扶贫的使用率，政府用于此目的　的财政支出没有中间环节，全部为农民所获得．对农民增　收的效果显著。而我国农业补贴的实践经验也表明．国家　通过保护价敞开收购农民余粮，财政补贴国有企业，虽然　在保护种粮农民利益方面起到了一定的作用。但也存在　补贴环节多，种粮农民直接得益少，效率低等突出问题。　因此，目前应该主要实行直接补贴的政策措施。这一政策　措施主要采取按计税面积、计税常产和粮食种植面积的　形式进行直接补贴。这样可以调动种粮农民的积极性，促　使粮食产量的增加。由于这种补贴政策不与当年生产面　积和售粮数量挂钩。更不与价格挂钩。既完全符合“绿箱　政策”的要求，又有利于农业的战略性调整，也有利于资　源配置，并与欧盟、美国对农民实施的直接补贴相类似。　二、要深化农村金融体制改革，解决农民融资难的问　题　农村税费改革是为了减轻农民负担，而农村金融体　制改革则是解决农民增收难的问题。到目前为止，农村金　融体制改革已严重滞后于农村税费改革，制约了农民收　入的增加。　（一）农村融资机构存在的问题　形势发展的需要，农村贷款比重少，支农力度减弱。　第一，农业银行的支农力度在弱化。“２００４年我国农　业产值占ＧＤＰ的比重将近１５％，而农业贷款占整个金融　机构贷款的比重不到６％。”［２１随着四大国有商业银行逐步　退出农村市场，中国农业银行的支农力度开始弱化，农业　银行不愿意在经济条件薄弱的农村开展业务活动，贷款　的“非农化”倾向进一步加剧，将农业资金从以农业为主　转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足　够的资金来源和高额回报，农村金融市场的国有资本变　得更为稀缺，为农村和农业发展提供金融服务的能力进　一步下降。　第二，政策性银行资金拨付有限和业务范围狭窄。作　为政策性的中国农业发展银行主要从事着国家规定的政　策性金融业务，并代理财政进行支农资金的拨付工作，其　资金来源于财政拨款，而长期以来资金拨付有限，且不能　按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制　约了农业发展银行的发展，仅在农产品的收购、储备和调　销等纯政策性业务方面发挥作用。基本不涉及农村一般　资金的需求。　第三。农村信用社没能担负起为农服务的重任。在我　国农村正规信贷市场中处于垄断地位的农村信用社则没　能发挥农村金融主力军的作用。农村信用社把追求自身　利益最大化作为经营的目的，贷款结构表现为Ｅｔ趋严重　的“非农化”倾向，一般农户获得贷款的可能性不断降低，　农村信用社为农户提供金融服务的覆盖面十分有限。使　资金向收益相对高的非农部门流动。这种资本“逃离”农　业的现象使真正需要贷款的农户很难得到金融支持。从　而制约了农村经济社会的发展。　第四．农村邮政储蓄机构使农村本来就短缺的资金　更加稀缺。只存不贷，依靠把储蓄资金转存人中央银行，　以转存利率与吸收利率之间的差额作为收入来源的农村　邮政储蓄机构则把农村不多的资金“倒流”到城市，成了　农村经济发展过程中资金倒流的“抽水机”，使农村金融　供给的市场更加恶化，影响了农村经济的发展。　第五。农业保险没有真正发挥作用。作为正规金融体　系中的农业保险机构，由于灾害救济手续的繁杂，赔偿面　窄、承保率低下、赔付率不高等问题，难以发挥其应有的　作用。　・２５・　维普资讯 http://www.cqvip.com

第六，非正规的金融活动不能使农民快速致富。１９９１　年７月发布的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案　件的若干意见》（以下简称《意见》）中的第６条规定：民间　借贷的利率可以在超过银行同类贷款利率四倍以下的范　围适当高于银行的利率。这一规定折射出农村正规金融　对农民贷款的供给严重不足。而这种民间较高的融资成　本所构成的压力对大多数弱小的农户来说是沉重的，不　利于农民快速增收致富。同时。还存在着农民通过非正规　金融活动借到的超过《意见》所规定四倍以上的严重高利　贷问题，并具有非法性、隐蔽性和分散性，使借款者的生　产经营成本上升，竞争力下降，制约了农村经济快速发展　和农民快速致富，影响了农户正常的经济生活，甚至导致　农户倾家荡产。因此必须深化对农村金融体制的改革，从　而解决农民增收致富的问题。　（二）要深化对农村金融体制的改革　目前，不合理的金融制度已经制约了农村经济社会　的发展，影响了农民的增收，到了非改不可的地步。为此，　必须深化农村金融体制改革。加快构建功能完善、分工合　理、产权明晰、监管有力的农村金融体系．引导资金回流。　满足农民发展生产，增收致富的需要。　１．农业银行要加强对农村市场有效金融需求的服　务。农业银行是专门为农业服务的国有专业银行．与其他　国有商业银行相比，其业务相对较多地分布在农村。国家　应主要通过税收工具等政策对农业银行的运行过程进行　导向，适当降低农业银行农业贷款的营业税税率，引导其　将在农村吸储的资金用于农村，改变过分依赖抵押，忽视　农业项目和农村中小企业的倾向，精心培植诚信守法的　优质客户，承担发放有一定规模的农业商业性贷款业务，　主要为商业化程度高、资金需求量大的中高层次的农村　经营主体提供金融服务，重点满足农村内部农业产业化　经营龙头企业的资金需求，不断提高银行自身的经营管　理能力和竞争能力，充分发挥对农村经济强有力的拉动　作用。　２．发挥农业发展银行在支农中的作用。随着粮食流　通体制的改革，大量非国有粮商将会进入农产品的收购　领域，需要通过政策性银行来解决季节性的大量的收购　资金，从而使农业发展银行的贷款对象发生调整。这就需　要以国有粮食企业为主要贷款对象的农业发展银行重新　整合政策性金融业务，把大量的非国有企业的粮商作为　贷款对象，以支持农业发展，促进农民增收。同时，还要承　担农村小城镇建设、农产品深加工、农业科技开发与推　广、农村基础设施建设、农村产业结构调整、农业生态环　境建设和扶贫贷款等方面的业务，并免征营业税和所得　税。　３．全面深化农村信用社体制改革，完善农村信用社　的治理机制。根据２００３年《中共中央、国务院关于做好农　业和农村工作的意见》中对农村信用体制改革所提出的　明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当　・２６・　扶持。地方政府负责的要求，深化农村信用社体制改革，　充分发挥农村信用社在支农中的主体作用。农村信用社　应该姓“农”。但目前，农村信用社没有真正担负起为农服　务的重任。为此，必须大刀阔斧地对农村信用社进行改　革。把农村信用社真正办成由农民、农村工商户和各类经　济组织入股，实行民主管理、科学决策、自主经营、自我约　束、自担风险。为农户生产经营和乡村中小企业发展提供　服务的社区性地方金融机构。要在经济条件好、资金吞吐　量大的地区，将原有的农村信用社按照公司法的要求改　组为具有法人资格的农村合作银行，以满足该地区对金　融服务的高层次需求，弥补国有商业银行退出该地区农　村市场的空缺。而在经济不发达的地区，特别是对资不抵　债，已经成为地方政府和农民头上沉重负担的农村信用　社采取让其破产或拍卖的方式。由民间资本接管。改造成　为农村服务的社区银行。即使少数赢利的农村信用社也　要彻底改制，吸收民间资本人股，实行体制的真正创新同。　另外，对农村信用社发放给农户的小额信用贷款免征营　业税。　４．对农村邮政储蓄资金“倒流”的现象进行改革。建立　“回流”机制。现有的邮政储蓄制度把农村本来就不多的　资金“倒流”到城市，而堵截其“倒流”，为农村金融市场　“造血”，促进邮政储蓄存款向农村的“回流”则是农村金　融体制改革所必须解决的问题。要逐渐取消邮政储蓄机　构相对于其他金融机构的“超国民待遇”，降低邮政储蓄　机构在人民银行的转存利率，使其等同于金融机构在人　民银行的存款准备金率，并进一步与推进利率市场化的　改革结合起来，从而将大量的储蓄资金用于农村金融市　场。　５．制定农业保险规划，推进农业保险建设。为了降低　农业生产和经营的风险，减少农户由于自然灾害等原因　所造成的经济损失，国家应尽快建立多主体经营的农业　保险体系，以满足农业保险的需要。要发展互助合作组　织，支持国内商业性保险公司和外国保险公司进入农村　保险市场，积极开发适合农村和农民需要的保险品种．制　定出种植业、畜牧业和养殖业等具体险种和风险防范措　施，加大农业保险产品的创新力度。　参考文献：　［１】陈晓．失败没那么可怕贸易全球化并非多哈回合　一条路［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｅｗｓ．ｃｏｍ．ｏｎ／ｎｅｗｓ／２００５／　２００５—１２—１９／８／６６６９０３．ｓｈｔｍ１．　［２】唐志刚．经济社会发展新阶段的农村融资体制改　革［Ｎ】．学习时报（京），２００５—１１—２１．　［３】保育钧．农村金融体制改革应立足为农［Ｎ］．中华工　商时报．２００４—０３—１２．　责任编辑莫伸宁