美国流域排污权交易的评析与启示

美国流域排污权交易的评析与启示

文/郑李子

摘要：流域排污权交易是运用经济手段管理流域水资源的一种重要理论与实践创新。作为首先开展流域排污权交易理论研究和较大规模试验的美国，其成果为这方面的研究提供了较为典型的参考。本文对流域排污权交易理论的产生背景作出论述，并考察美国流域排污权交易实施概况，分析其中存在的问题，最后总结值得关注的启示，为开展这方面的研究与实践提供一定的借鉴。

关键词：流域排污权交易 排污权交易 流域 美国

中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：44-1618/F（2009)06-0021-03

作者简介：郑李子，华南理工大学经济与贸易学院国民经济学硕士研究生，主要研究方向为资源与环境经济学。

一、流域排污权交易产生的背景

关于运用经济手段制定环境污染治理政策方法，罗纳德·科斯（Ronald Coase,1960）在他的著名论文《社会成本问题》中阐述了一种环境治理的新思路。他认为征收庇古税（即由管理部门直接征收排污费）的方法过于狭窄，建议把可能产生有害影响的生产活动界定为权利，通过使产权明晰和可转让，从而使市场能够发挥重要作用。Crocher（1966）在讨论利用经济学方法控制空气污染时提出一个基本观点，认为利用市场方法能够根本改变管理当局的信息要求（Tietenberg T.H.,2006）。John Dales（1968）首次提出了排污权交易的思想。他从产权确定较好而且价格分配作用良好的土地资源使用出发，对在自然水资源系统中应用产权理论进行了探讨，认为通过建立明晰的所有权制度比采用影子价格（shadow prices）系统处理水污染问题具有更大的优势。

排污权交易的基本思想是以保证流域内的水质为目标，一个污染排放源对另一个污染排污源的补偿，从而减少污染物的排放，而不是直接地控制排放量（McGinnis S.L.,2001）。McGinnis认为，排污权交易产生的经济激励能够更有效率减少特定地区的污染物排放总量。从上世纪六十年代以来，排污权交易理论在环境管理研究领域得到了很大的发展，包括空气质量、土地开发、湿地管理等（Stephenson K.et al., 1998），而且，美国实施的发电业酸雨气体排污权交易取得了极大的成就（Tietenberg T.H.,2006），进一步激励着经济学家们尝试把这一政策工具拓展到更广泛的环境领域。

在水资源管理方面，John Dales（1968）在初次构思排污权交易的思想时已经考虑到水资源因地理因素而导致的外部性问题，即河流上游的群体往往会污染到下游的群体。1996年，美国环保局（US Environmental Protection Agency,USEPA）制定的《基于流域的交易草案框架》（Draft Framework for Watershed Based Trading）中提出，把流域污染物（排污权）交易作为实现水质目标的一种手段。并且认为，实现水质目标的排放原则之一是，排污权交易应与整个流域的水质标准一致（US EPA，1996）。该草案框架以根据1990年颁布的《清洁空气修正案》（Clean Air Act Amendment）确立的空气污染交易计划为模板拟写。在该框架下，把污染物排放减少到允许限量以下的排放者累积的“信用”（Credits）可以出售给在同一流域的排放者，交易成本将比其它排放者为达到水质标准而改进技术所需的成本要低。大量的可转让排放许可证计划因此提供了一个交易平台，颁发给排污者的排放权可以在他们之间像自由市场商品一样转让流通（Houck,2002，引自Tietenberg T.H.，2006）。该草案框架作为官方环境管理机构颁布的指导性文件，为流域排污权交易的理论研究和实践起到较大的促进作用。

美国作为首先开展流域排污权交易理论研究和较大规模试验的前沿，其成果为这方面的研究提供了较为典型的参考。本文试图从美国流域排污权交易的理论和实践开展视角对这一理论进行探讨。全文的框架如下：首先对流域排污权交易理论的产生背景作了论述，再考察了美国流域排污权交易实施的概况，接着分析其中存在的问题，最后总结归纳，为开展这方面的研究与实践提供一定的借鉴。 二、美国流域排污权交易实施概况

在美国环保局1996年正式颁布《基于流域的交易草案框架》（下文简称《框架》）前，美国的一些州已经开展了流域排污权交易的试验。研究者认为这些交易计划与传统的控制方法相比能大大降低排污控制成本（McGinnis S.L.,1991）。1981年，美国威斯康星州（the State of Wisconsin）首次在福克斯河（Fox River）进行水源排污权交易计划试验，交易形式是主要针对14个纸厂的可转让排放信用交易（transferable discharge permit,TDP）（McGinnis S.L.,1991）。此外，科罗拉多州于1984年在狄龙湖流域（Lake Dillon Watershed）对磷排放实施交易计划，同年，科罗拉多州也在Cherry Creek流域试行磷排放的日最大排放量（total maximum daily load，TMDL）交易计划（McGinnis S.L.,1991）。这批先行计划取得了不同程度的成功，为美国的流域排污权交易的制定提供了研究案例。

1996年后，在《框架》的指导下，流域排污权交易在美国得到更进一步的推广。截止于2009年2月，美国已有18个州实施或开始规划，另外还有州际间的流域排污权交易，如切萨皮克湾（Chesapeake Bay）流域的水体营养物质排放权交易。另外，在交易对象及内容上也有了更大的扩展。点污染源与非点污染源之间的排放权交易，多源间排放权交易等，使这一方法更具操作性和实用性。这种综合管理流域水资源的思路导致了2003年美国环境局出台《水质交易政策》（Water Quality Trading Policy）。水质交易是在流域内更有效率地实现水质目标的一种方法，它允许一排放源利用另一具有较低排污控制成本的排放源所节省出来的份额（USEPA，2003）。该政策把《清洁水法案》（Clear Water Act,CWA）中对交易的规定与许可证结合，认为应依据不同流域的具体情况有针对性地实施点污染源（point source）、非点污染源（nonpoint source）或流域总许可证（watershed general permits）的交易方式，也即以保证流域的水质为主要目标。

就目前总结而言，美国的流域排污权交易实施情况有以下特点：1.开展试点的范围广。首先是实行的空间范围广，由于以流域为控制单位，在必要时涉及了不同州的环境管理部门的合作。其次是针对不同流域交易形式不同，依据排放源及排放物的不同情况实行不同的交易政策。2.以流域的水质标准作为控制目标。3.实行定期的实施效果评估，不断完善实施方案。

三、美国流域排污权交易存在的问题

流域排污权交易理论涉及的经济涵义主要包括成本-收益问题和支持排污权交易的经济因素。有经济学家认为，排污权交易的吸引力来自于它可以在对控制成本信息所知甚少的情况下仍然能够以最小的成本取得预设的目标（Tietenberg T.H.,2008）。1996年的《框架》中指出，需要注意的影响流域排污权交易的经济因素主要有：交易比率、交易成本、不确定性、交易参与者数量以及成本数据的可得性。美国在实行流域排污权交易时出现的问题可视为这些因素的不利综合。

Farrow R.S等（2005）指出，美国所实施项目的一个共同特征是未能产生大量的交易行为，这应归因于交易成本、管理上的复杂性、管理者对交易的冷淡态度以及项目自身的设计等。他们在研究中总结了前人在研究中的观点，认为不确定性是交易比率的基础，或影响到控制的效率、监控的精度和控制成本的预测等。在考虑到空间差异的破坏程度不同后，他们构建了一个社会有效率成本模型，使边际成本比率与单位破坏程度比率相等，从而使“交易商品”能够在其影响区域内造成的货币损失额具有单一的衡量标准。把此模型应用到俄亥俄

河流域上游的河流下水道泛滥管理，当地的交易比率正是在不同的交易方中有所不同。分析表明，与传统的命令与控制方法相比，在没有处罚手段情况下，也能够节省大量的服从成本。 实施流域排污权交易通常会遇到的另一不确定性来自非点污染源（Woodward R.T. Kaiser R.A. ,2002）。非点污染源由于没有固定的排放点，例如农药等对水源的污染，排放量难以监控和预测，因而难以直接地控制其排放量。研究证明在美国很多流域中的非点污染源排放量占了总量的大部分（Crutchfield,1994; 转引自Stephenson K et al., 1998），如不采用综合了点污染源和非点污染源综合交易的办法，流域排污权交易起不到保护水质的作用。在考虑进非点污染源因素后，排污权交易市场的设计必须解决因非点污染源可能导致的不确定性问题，创造有利于非点污染排放者进入排污权交易市场的激励机制。 排污权交易中的交易成本通常被认为是市场架构中不可避免的，因为实际市场架构与理想的市场架构总存在差异。同时，不同的市场架构所导致的交易成本也会有所不同。Woodward R.T. Kaiser R.A.（2002）总结了排污权交易市场的四种类型：交换，双方谈判，票据交易所交易和单一源补偿。他们认为不同的交易市场既要考虑到初始产权的分配问题、交易者的多寡问题，也要考虑到可能产生的交易成本问题。只有在节约成本并达到环境目标的情况下，排污权交易项目才能认为是成功的。

流域排污权交易可能会产生的问题一般都是综合性的，任何要素的缺失或扭曲都可能影响到排污权交易市场的正常发挥。因此在设计流域排污权市场时，应充分考虑到各要素可能出现的偏差，采用合适的市场结构形式。 四、启示

流域排污权交易是运用经济手段进行流域水质管理的重要方法，它充分利用了市场提供的价格信息，提高了管理的灵活性，以更低的社会总成本达到水质管理的目标。 从美国实行的流域排污权交易情况来看，流域排污权交易仍有待在理论和实践中进一步完善，但它具有很大的应用潜力，以致许多国家也开始试行这种管理方式。2009年2月份，我国江苏省也正式推行太湖流域排污权交易，实行化学需氧量指标总量控制计划。将来可能还会有更多的流域管理部门采用这种方法进行流域水资源管理。从已有一定理论与实践基础的美国流域排污权交易中吸取经验，可以更有效地开展计划。

首先，出台完善的交易政策和法规，提供制度保障。美国不管是1996年出台的《框架》还是2003年制定的《水质交易政策》，都是在1972年颁布的《清洁水法案》（Clean Water Act）基础上制定，并且在试行新政策时都是作为已有政策的补充和完善，采取渐进摸索的策略。不断完善的法律与政策体系为流域排污权交易的实行提供了制度基础，减少因制度因素造成的交易机制扭曲问题。

其次，设定合理的水质标准目标。美国的交易控制标准为保障流域内的水质，力图使各种排放源都参与到市场交易中，不同的流域具有不同的交易内容，或动态地确定交易比率，具体的操作程序都以水质标准作为依据。

再次，充分考虑可能影响交易行为的各种经济因素，选择适当的交易市场及运作形式。最大限度控制成本并达到流域水资源保护目标，创造必要的经济激励使市场具有更多的交易者，利用市场交易价格信息达到调控目的，是管理手段从命令控制方法向经济手段转化所必需的。

利用经济手段调控流域水资源解决流域污染问题在一定程度是已成为共识，流域排污权交易的理论研究成果及一些先行国家和地区的实践都表明其具有重要的应用价值，但建立全面、有效的流域排污权交易制度仍有待理论和实践中的进一步探讨。

参考文献：

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