廉租房制度研究综述

第２卷第４期　中　南林业科技大学学报（社会科学版）　ＶＯ１．２　Ｎｏ．４　２００８年Ｏ７月　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＣＥＮＴＲＡｌ　ＳＯＵＴＨ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＯＦ　ＦＯＲＥＳＴＲＹ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　Ｊｕ１．２００８　廉租房制度研究综述　申振东　，张旭日　，钟　娜。　（１．贵阳市人民政府，贵州贵阳５５００８１；２．贵州大学，贵州贵阳５５００２５）　［摘要］在廉租房制度的理论指导下，深入分析国内外廉租房制度的现有研究成果，提出应建立和完　善廉租房相关法律、建立廉租房融资模型和准入标准模型、构建廉租房制度评价指标体系等是廉租房制度建　设中有待进一步研究的问题。　［关键词］廉租房；研究综述；公共住房　［中图分类号］Ｆ２９３．３１　［文献标识码］Ａ　［文章编号］　１６７３—９２７２（２ＯＯ８）ｏ４一ＯＯ９７一ｏ４　Ａ　Ｒｅｖｉｅｗ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｌｏｗ－ｒｅｎｔ　Ｈｏｕｓｉｎｇ　Ｓｙｓｔｅｍ　Ｓｔｕｄｙ　ＳＨＥＮ　Ｚｈｅｎ～ｄｏｎｇ　，ＺＨＡＮＧ　Ｘｕ—ｒｉ　，ＺＨＯＮＧ　Ｎａ。　（１．Ｔｈｅ　Ｐｅｏｐｌｅ’ｓ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｇｕｉｙａｎｇ　Ｃｉｔｙ。Ｇｕｉｚｈｏｕ　５５００８１，Ｇｕｉｙａｎｇ，Ｃｈｉｎａ　２，Ｇｕｉｚｈｏｕ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｇｕｉｚｈｏｕ　５５００８１，Ｇｕｉｙａｎｇ，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂａｓｅｄ　ｕｐｏｎ　ｔｈｅ　ｔｈｅｏｒｙ　ｏｆ　ｌｏｗ—ｃｏｓｔ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ，ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｐｒｏｐｏｓｅｓ　ｔｏ　ｍａｋｅ　ａｎｄ　ｐｅｒｆｅｃｔ　ｒｅｌａｔｅｄ　ｌａｗｓ，ｔｏ　ｂｕｉｌｄ　ｔｈｅ　ｒｅｌａｔｅｄ　ｆｉｎａｎｃｉｎｇ　ｍｏｄａｌ　ａｎｄ　ｓｔａｎｄａｒｄ　ｍｏｄａｌ　ｏｆ　ａｃｃｅｓｓ　ｍｏｄａｌ，ａｎｄ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ　ｔｈｅ　ｉｎｄｅｘ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｌｏｗ—ｒｅｎｔ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ＇　ｗｈｉｃｈ　ｄｅｓｅｒｖｅ　ｆｕｒｔｈｅｒ　ｒｅｓｅａｒｃｈ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｌｏｗ—ｃｏｓｔ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ；ｒｅｖｉｅｗ￣ｐｕｂｌｉｃ　ｈｏｕｓｉｎｇ　一、廉租房制度的理论依据　与城市发展法》等。日本制定了《住房金融公库法》、《公　营住宅法》、《日本住宅公团法》。其他发达国家也相应　马克思提出的第一需要理论把人的衣、食、住称　为人的第一需要，这一理论为建立住房保障制度提供　了理论支持。马斯洛把人行为变化的动因分为五个层　制定了一系列法律法规，对住房保障作了明确规定。　２．公共住房准入制度　美国公共住房主要面对低收入家庭及个人。其准　入条件主要基于：年总收入；是否为老人、残疾人，或　次，住房作为基本生理需要属于第一层次。他认为，如　果这一需要得不到满足，人类的生存就成了问题。马　斯洛的层次需求理论表明了住房保障体系建立的必　者老人、残疾人的家庭；美国公民或者合法的移民身　份　。新加坡“公共组屋”申购条件：新加坡公民或永　要性。福利经济学代表人物庇古建立了福利经济学的　社会保障经济理论。他认为，收入转移的途径就是由　久居民；必须是两人以上的家庭或３５岁以上的单身　人士，与父母同住者可优先配房。香港公屋的准入对　政府向富人征税，补贴给穷人。补贴的办法包括各种　社会服务设施、免费教育、失业保险、医疗保险、房屋　象有：受清拆、重建、天灾等影响而无家可归者；因体　恤理由而需要房屋安置者；初级公务员及退休公务　员；调迁及舒缓挤迫居住环境；不能负担租住私人物　业昂贵租金的家庭＿２］。　３．公共住房房源　供给等。凯恩斯指出，政府应当积极干预经济，推行扩　张性的财政政策。扩大政府支出，除了减税鼓励投资　外，政府还要兴办公共工程，扩大社会福利开支，扩大　总需求并达到充分就业。　二、廉租房制度研究现状　（一）国外（地区）廉租房制度研究现状　英、美、日等国的公共住房房源主要是政府兴建的　公房。此外，美国还采取了政府补贴开发商建房；市场　“过滤”出的旧房；政府通过放宽计划控制，要求房地产　企业为低收入家庭提供一定比例的廉租房。日本地方政　１．公共住房法律保障　美国先后通过了《住房法》、《国民住宅法》、《住宅　［收稿日期］２００８—０４—１６　［作者简介］申振东（１　９５６．），男，山东阳谷人，贵阳市人民政府常务副市长，教授，硕士生导师，研究方向：区域经济学　９７　维普资讯 http://www.cqvip.com 府在中央政府的补贴支持下建设公营住宅即廉租住房。　４．公共住房的保障方式　美国采用砖头补贴、房东补贴、住房券、现金补贴　等形式保障公共住房，同时还实行控租政策，控租是　通过立法对公共住宅的租金加以限制。日本的公营住　宅保障方式分为：对建设或收购费用的补贴；对房租　差额（承租方标准负担额与市场租金水平之间的差　额）的补贴。香港公屋保障方式有普通公屋租金、租金　减免、对特殊人群的照顾政策等。　５．公共住房租金　在美国，收入低于家庭平均收入３７　的家庭被　视为最低收入家庭，他们租住由政府提供的廉租房的　租金一般低于市场租金的２Ｏ　Ａｏ一５０　。法国住房租　金分为还贷与物业管理两部分，低租金住房的租金一　般为市场租金的１／３—１／２。政府为市场租金确定最　高限额为收入的２Ｏ　。但在－￣＿ｑｋ联合体（ＨＬＭ）租房　的租金仅为家庭收入的１０　。新加坡公共租屋的租　金一般占住户家庭收入的４　一１５　。　６．政府在公共住房建设中的职能　法国政府不直接介入公共住房，而是通过市场机　制由民间独立机构运作。新加坡政府直接主导廉租组　屋的建设和分配。具体工作由房屋开发局（ＨＤＢ）负　责。日本公营住宅是以地方政府（分都道府县与市町　村两级）作为提供主体，“中央与地方的合作”体现在　中央政府对地方政府提供资金补贴上。　７．公共住房的资金来源及融资方式　美国公共住房的融资方式主要有：住房抵押贷款　证券化和房地产投资信托（ＲＥＩＴＳ）　］。德国建立住房　互助储蓄银行专门进行廉租房的融资，并采用自愿互　助性储蓄为主和政府奖励为辅的融资机制。法国国会　每年通过预算安排住房资金支持低租金住房建设，在　每套低租金住房中，政府资金占５　，其余９５　建设资　金由加入ＨＬＭ的企业中一项住房基金中以优惠利率　（４．２　商业贷款利率１０　）贷款。新加坡公共组屋的　资金来源主要是政府的低息贷款和居民的购房贷款。　８．公共住房的退出机制　美国政府一方面严格规定住房补贴的申请资格　和按收入交房租、按人口分住房标准，另一方面在鼓　励低收人家庭购房方面采取多种税收优惠措施吸引　他们主动退出。日本的公营住宅对于人住之后收入水　平超过上限标准的承租人，公营住宅法规定其必须在　三年之内搬出公营住宅，在搬出之前对其租金水平按　规定进行上调，以体现公营住宅的政策目标。香港公　屋住户资助政策规定：在公屋居住满１０年的租户，需　两年申报一次家庭收入，不申报者或者家庭收入超过　所定限额的租户必须交纳额＃１－租金。另＃１－，还成立了　打击滥用公屋资源特遣队，设立保密的举报电话，对　公屋资源的使用情况进行监督，保证每个公屋都被需　要的住户居住。　９８　（二）国内廉租房制度研究现状　１．廉租房的定义与对象界定　当前比较一致的定义是由国家建设部提出的：城　镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障　职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供　的租金相对低廉的普通住房。此外，柯年满（２０００）认　为，廉租住房指由政府在住房领域实施社会保障职能，　向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金　相对低廉的普通住房，或由私人机构开发经营、政府提　供补贴的商品住房　。刘颖（２００７）提出了“泛廉租住　房”的概念，她认为，廉租房是指政府以租金或实物等　形式，向住房困难且明显缺乏自主购租住房能力的城　市居民家庭，提供多层次扶持，使其租赁到的与家庭基　本居住需要相称的社会保障性质的普通住房。　２．中国廉租房政策的演进历程　从１９９８年至今，国务院及相关部门先后制定了　一系列关于廉租房建设和管理的政策和规定。从　１９９８年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革　加快住房建设的通知》到２００４年的《城镇最低收入家　庭廉租房管理办法》，再到２００６年的“国六条”、２００７　年的国务院２４号文件《国务院关于解决城市低收人　家庭住房困难的若干意见》，都体现出我国廉租房制　度在不断地完善。　３．廉租房的房源　我国廉租房房源主要有：政府出资收购的住房；　社会捐赠的住房；腾空的公有住房；政府出资建设的　廉租住房；政府投资危旧房改造中的余房；其他渠道　筹集的住房。　４．廉租房资金来源　顾志明（２００１）认为可以从财政性住房资金，住　房公积金增值收益，出售公房收入，发行债券，接受社　会捐赠五个方面来筹集资金。”］。黄清（２００３）认为廉租　房资金可以从住房基金增值部分、直管公房售房款、　财政拨付解决。２００８年国家财政部《规范廉租住房保　障资金管理》明确规定了八个方面资金来源：住房公　积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用　后的全部余额；从土地出让净收益中按照不低于　１０　的比例安排用于廉租住房保障的资金；市县财政　预算安排用于廉租住房保障的资金；省级财政预算安　排的廉租住房保障补助资金；中央预算内投资中安排　的补助资金；中央财政安排的廉租住房保障专项补助　资金；社会捐赠的廉租住房保障资金；其他资金。　５．廉租房保障方式　我国廉租房保障方式主要有实物配租、租金补贴　租金减免。汤腊梅、徐晓颖（２００５）认为应该选择租金　补贴为主，实物补贴为辅的运作方式。易忠认为　（２００６）应该采取三种保障方式相结合的做法，但是其　对于三种方式怎么结合没有做出解释和说明。陈婷婷　（２ｏｏ７）认为三种保障方式各有利弊，廉租房保障方式　维普资讯 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的选择除了考虑是实物配租还是租金配租外，还应综　合考虑社会、经济、文化以及住房现状等各个方面因　素，同时应促进经济的发展。　发展，已经形成了具有本国、本地特色的保障模式，他　们的廉租房制度较为完善。第一，在廉租房法律保障　上。各国（地区）在廉租房政策的实施中，都制定或完　６．廉租房租金定价模型　侯本明（２００３）建议用收益还原法测算出基本租　善相关的法律法规，以保证廉租房政策的实施能有法　可依。立法为“居者有其屋”目标的实现提供了法律　金，然后加上物业管理费、维修费和税金，最终的和为　廉租房的租金＿４］。芦金锋、刘建松（１９９９）建议根据地　差异和时间性划分低收入家庭的档次，然后相应地　由高到低配以成本租金（折旧费、维修费、管理费、利　息、保险费、土地使用费、税金七项）、准成本租金（折　基石，还能提高住房政策的可操作性。第二，从廉租房　准入到退出机制上，各国（地区）都对公共住房保障对　象作了明确的定位，规定了严格的准入和退出程序，　并在保障体系内根据居民收入状况设计不同的保障　层次，尽量体现公平。第三，在住房供应体系上，各国　旧费、维修费、管理费）和最低租金（低收入家庭收入　的５　一２５　）。刘晓君等人（２００５）用多元线性回归　的方法构建廉租房租金配租定ｆｉｒ模型：　Ｙ一一７．１４１７—０．００４８Ｘ１＋０．０５０Ｘ２＋０．００１１Ｘ　３　＋０．５９　其中ｙ表示月租金补贴标准的估计值（元／ｍ　）；Ｘ　表示国内生产总值（亿元）；Ｘ　表示全年地方财政收入　（亿元）；Ｘ。表示城镇居民人均可支配收入（元）；Ｘ　表示　全市住房租赁市场的平均租赁价格（元／月・ｉｎ。）。徐爱　民（２００５）认为，廉租租金标准一最低收入线－＇．２－全市人均　收入×标准租金，这一公式主要是要对城市最低收入线　的界定和标准租金的界定问题。　７．政府在廉租房建设中的职能　陈文殊（２００６）、宇文静（２００７）、马君昭（２００７）认　为，政府必须作为住房保障体系构建的主体。余期江、　庄浩（２００４）认为廉租房制度建设滞后的重要原因是　政府职能缺位。冯科（２００７）认为市场化下的廉租房建　设应该在市场调节下发挥政府的干预作用　】。　８．廉租房建设融资方式　巴曙松（２００６）认为要破解廉租房融资之困的方法　主要是：实行优惠政策吸引民间资金；经营城市与　ＢＯＴ模式相结合；直管公房产权转移收入；住房保障　税；地方财政供给以增加土地收益和对超标准住宅高　额课税；从住房公积金帐户中提取适当比例转化成的　住房保险基金；福利彩票；房地产信托业务；房地产证　券化；房地产租赁；项目融资；住房建设公债＿６］。刘颖　（２００７）认为应通过以下方式来拓宽廉租房融资渠道：　地方财政供给、增加土地收益和对超标准住宅高额课　税；从住房公积金帐户中提取适当比例转化成的住房　保险基金；廉租住房公益基金；房地产信托业务。　９．廉租房退出机制　建设部、民政部等部委对此已有相关政策规定。　另外，张静（２００３）、刘慧（２００７））认为，如配租家庭人　均收入超过当年城镇居民最低生活保障标准或通过　不正当手段获得配租住房或租金补贴的，应停止发放　补贴租金并迁出廉租房。　三、关于廉租房制度的评述　（一）关于国外（地区）廉租房制度的评述　国外及香港地区的廉租住房制度经过上百年的　（地区）一般拥有商品房和公共住房两种形式。高于政　府规定的低收入标准的家庭，自行购买商品房，低于　低收入标准的家庭可以租赁政府提供的公共住房。这　样的住房供应体系可以避免因住房层次多而造成管　理上的麻烦，提高住房管理的效率。第四，各国（地　区）的公共住房保障政策在不同历史时期都有适度调　整，在住房短缺比较严重的时期，保障范围比较广泛，　保障水平比较低。随着经济的发展，廉租房保障对象　逐渐收缩，保障水平、标准相对提高。第五，一些国家　政府在公共住房保障中负有有限责任，他们将政府干　预与市场调节有机结合。虽然政府是构建廉租住房的　主体，但在廉租房领域并没有完全否定市场机制的作　用。这为政府解决廉租房房源、多渠道筹集住房保障　资金、缓解政府财政压力等起到了重要的作用。另外，　社会中介在廉租房的建设和管理中也发挥了重要的　作用，社会中介的参与减轻了政府在廉租房建设和管　理上的压力。　（二）关于我国廉租房制度的评述　我国廉租房建设起步较晚，目前关于廉租房制度　的研究还不系统、完善，廉租房制度的研究大多只针　对某一专门问题的零星分析，缺乏系统、全面的研究。　而且，研究廉租房的学科背景多限于经济学、法学、公　共管理学等单一学科，缺乏多学科视角下的全面、系　统的分析。在完善廉租房制度的研究中，学术界和实　务界对于廉租房的房源、资金来源以及政府的职能等　方面取得了基本共识。但是在廉租房的保障方式、租　金定价、融资方式以及退出机制等方面学术界存在着　不同的观点，缺乏共识，也不完善。第一，在廉租房保　障对象上，主要针对“双困户”家庭，而农民工以及处　于廉租房和经济适用房中的“夹心层”家庭不能享受　到廉租房，是否应该纳入廉租房保障范围，尚缺乏理　论研究。第二，在廉租房保障方式上，主要有实物配　租、租金补贴、租金减免三种方式。但是对于应该采取　哪一种方式或者哪几种方式的结合，学术界并不能科　学界定。第三，在廉租房融资模式上，目前的研究仅限　于单一模式或国外模式的简单引入，缺乏可操作性。　应该立足我国国情建立符合不同区域的融资模式。而　在各地方的实践中，廉租房的资金主要来自政府的财　政拨付，这对地方财政造成了很大的负担。第四，在廉　９９　维普资讯 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租房的租金定价上，国内一些学者设计了不同的租金　定价模型，但都缺乏实用性，有待于进一步研究。第　五，在廉租房退出机制上，各城镇几乎都以“双困标　准”作为基准线，处于“长期贫困户”的群体和符合退　出条件的家庭在以后的住房导向上缺乏制度设计与　衔接，特别是退出家庭如何向经济适用房过渡、转轨　的问题，目前研究较为欠缺。另＃１－，在廉租房的监管　上，也缺乏系统设计。在廉租房制度的效用测度上，目　前学术界几乎没有深入研究，廉租房制度的效用测度　指标体系更是少有人研究，有也仅限于文章中的简单　提及。　四、有待进一步研究的问题　从目前国内＃１－研究现状来看，国外关于廉租房制　度的研究比较成熟，而国内的相关研究起步较晚，对　于如何更好地完善我国廉租房制度，在现有的制度现　状和研究基础上，具有进一步研究的空间。对比国外　较完善的住房立法保障和我国住房立法现状，在廉租　房相关法律、法规的建立和完善上，有进一步研究的　必要；在廉租房保障方式上，可以对三种保障方式进　行系统全面的研究，对各种保障方式或任何几种方式　的结合进行利弊权衡；在融资方式上，可以借鉴国＃ｔ－　先进的融资模式，寻找适合中国国情的融资渠道，建　立符合不同区域的融资模式；在租金定价模型方面，　其准确性和适用性有待论证，进行全面、系统的研究　意义重大；在准入机制上，缺乏必要的模型支撑，应该　根据不同地区的经济总量、财政收入以及人口等相关　因素建立相应的准入标准函数，而目前的研究只以城　市最低收入作为唯一划分标准，同时应该考虑准入范　围的推广；在退出机制上，对处于“长期贫困户”的群　１００　体和符合退出条件的家庭在以后的住房导向上进行　制度设计与衔接，特别是对退出家庭如何向经济适用　房的过渡、转轨问题进行研究很有必要；对廉租房制　度的效用进行测度，并构建廉租房制度的评价指标体　系很有必要。通过廉租房制度的评价指标体系，对廉　租房制度进行测度和评价，具有重大的意义Ⅲ７］。　另＃１－，在研究方法上，国内学者大多集中于定性　研究，缺乏定量或者定性与定量相结合的研究，因此　定量研究或者定量与定性研究相结合的方式是一种　很好的尝试；在中央与地方、政府与市场、政府与个体　之间的利益博弈方面缺乏研究，因此，用博弈论的方　法进行深入研究是一种新的尝试。　［参考文献］　［１］　柯年满．美国的公共住宅政策及启示［Ｊ］．中外房地产肄报，　２０００，（１１）：３５．　［２］　王吓忠，巫月娥．廉租房相关问题研究［Ｊ］．城市问题，２００６，　（０６）：６２．　［３３顾志明．加快建立廉租房供应体系的必要性和对策［Ｊ］．中国房　地产金融，２００１，（０９）：２５．　［４］侯本明．建立廉租房供应体系，盘活空置商品住宅［Ｊ］．城市开　发，１９９９，（０９）．　Ｅ５３冯科．市场角度下的廉租房建设［Ｊ］．城市开发，２００７，（０３）：　２８．　［６３　巴曙松．破解廉租房融资之困［Ｊ］．南风窗，２００６，（１６）．　［７］成志刚．贺利蓉．中部六省城镇租住房缺席的现状及完普对策　［Ｊ］．中南林业科技大学学报（社科版），２００８，２（３）．　［本文编校：易雪玲］