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统筹城乡发展与完善农村宅基地制度
———以成都市为例
王习明
（西南交通大学
提
要：
中国西部新农村建设研究中心，成都610031）
改革土地管理制度，促进城乡土地资源的有序流动，使农民获得土地收益权和财产权，是统筹城乡发展的关键
2007是土地管理制度创新的重要内容之一。成都市自2003年开始实施城乡一体化发展战略，环节。完善农村宅基地流转制度，
“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，年6月被批准为在农村宅基地流转实践方面先后创造了入股、置换、联建等模式，有效地保障了农户的合法权益和壮大了农村集体经济，促进了土地的集约节约利用和城乡经济社会的统筹发展，但也面临着农村宅基粮食生产安全困境、上楼农民生活质量保障困境。要突破这些困境必须在制度创新中尊重农民的首创、尊地入市的法律困境、
建立合理的农村宅基地流转收益分配制度，完善城乡建设用地增减挂钩办法。重农民的意愿，
关键词：中图分类号：一、导论
：“完善农村宅基地制中共十七届三中全会决定明确提出
”度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。依据民法理论，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法将享有占有、使用和收益的权利。因此，宅基地使用权人也应该对农民集体所有的宅基地享有占有、使用和收益的权利
［1］
统筹城乡发展；农村产权改革；农村集体建设用地；农村宅基地流转F321.1
文献标识码：
A
文章编号：
1003－3637（2011）04－0209－04
《关于推动城乡一体化有关用地问题的意见（试行）》，对规署
划建设区内和土地整理中的农民宅基地使用权流转进行了明确规定：原有宅基地腾出的土地面积扣除集中建房用地后的剩余部分，在符合规划的前提下，可置换集中安排使用；原址符合规划的，可在原址作为建设用地使用。
2007年6月，“全国统筹城乡综合配套改成都市被批准为，革试验区”加快了农村宅基地制度的完善步伐。成都市委、市《关于加政府经过反复酝酿、多方征求意见于2008年初出台了强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号文件），明确提出要探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制和建立城乡统一的房屋产权流转制度。
“5·12”汶川大地震后，成都市将农村宅基地制度的完善《成都市人民政府关于坚持与灾后重建结合起来，先后颁布了2008］46统筹城乡发展加快灾后农村住房重建意见（成府发［）》《成都市国土资源局关于支持灾后农村住房重建的实施号
2008］332号）》，意见（成国土资发［明确规定，在规划确定的集集体经济组织引入社会资金进行综合整理和产业开发，在为受灾农户提供人均建筑面积不低于35㎡的住房后，节约的宅基地面积就地按照规划用于发展旅游业、服务业、商业和工业。
二、成都市农村宅基地流转的几种主要模式
在成都市市委、市政府的支持下，成都市各地充分发挥农民的首创精神，在提高农村宅基地资源配置效率方面创造了不少模式，比较有代表性的主要有以下几种：
（一）入股模式
这一模式由龙泉驿区龙华村首创，又称龙华模式。主要应用于城郊或经济开发区土地整治，其特点是：农户以宅基地使用权入股，成立具有“集体土地资产经营管理公司”性质的股份合作社，将农民集中居住后原有宅基地腾出的土地面积扣除集中建房用地后的剩余部分用于股份合作社搞商业开发。其
。对于
“收益权”——如《土地管理是否包括流转权，尽管现行法律—》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律法
和政策的通知》等做了严格的限制性规定，但大多数学者持肯定态度，他们认为，完整的宅基地用益物权应包括能够在统一的城乡建设用地市场依法流转的权利，其理由主要包括发展市场经济特别是建立城乡统一的建设用地市场地的节约集约利用
［4－5］
［2－3］
、推进农村土
［6－7］
、促进农民财产性收入增长等。事
经济发达地区和城郊村一直就没有停止过农村宅基地流实上，
，“小产权房”转包括被法律明确禁止的向城镇居民流转是其；《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发结果
［2008］138号）》颁布后，农村宅基地向城市流转（又称置换）政治学、管理学的研究热点。现有的有关农村宅基地流转研究多数属于应然研究；少数实然研究，往往关注于一个个案或其中的一个方面
［2－4，8－11］
经农村集体经济组织三分之二以上村民同意，可由变得更加普遍，形式更加多样，农村宅基地流转也成为经济学、中安置点，
，而较少多个案的比较研究和综合性的
“全国统筹城乡综合配套改革试验区”成制度设计。本文将以
都市为例，通过比较分析不同农村宅基地流转模式，以统筹城乡发展为视角探讨完善农村宅基地制度的基本原则和现实途径。
成都市自2003年确立城乡一体化发展战略后就开始探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度。中共成都市委、成都市人民政府于2004年2月6日签署了《关于统筹城乡经济，社会发展推进城乡一体化的意见》明确提出要“着力探索完善城乡居民房屋统一管理制度，实现城乡居民住宅产权属性和。成都市国土资源局于2005年3月31日签社会功能等同化”
210
实质是由集体企业代替房地产开发商直接在集体建设用地上将政府垄断的土地增值收益和开发商获得的进行建设和经营，超额利润还给农民集体。
龙华村地处成都市近郊城乡结合部，属成都国家级经济开是成都中心城区与龙泉新城区的连接带。龙华村是发区新区，
农民分散一个典型的长期以果蔬种植为主的近郊传统农业村，
2
草瓦房占70%以上，人均宅基地达130m，村内道路不通居住，
甘肃社会科学2011年第4期
兰村民反复协商的基础上，出台了大兰村生态移民的办法：大宅基地使用权、自留地兰村农户自愿流转土地承包经营权、
（山）使用权、林地使用权给乡政府并放弃集体经济组织成员权，政府给予农户人均35m的安置房、每人7000元的装修补贴、失地农民的社保待遇、免费就业培训和原有住房拆迁费、宅基地（含林地、自留地）与承包地上附着物补偿费。2009年10“移民五同步”：住新月，大兰村村民全部搬迁完毕，基本实现了2010年4月已完成宅基地就新业、进社保、享福利、分股益，房、
复垦验收，面积有373亩。
（三）联建模式
“5·12”联建模式主要用于汶川大地震后的极重灾区的农房重建，分为内部联建（包括统规统建和统规自建）和外部联用地，然后通过出卖建设用地指标筹集部分建房资金。
统规统建就是县乡政府为灾民在集中安置点统一建房。地复耕，以换取统规统建的安置房或者异地安置的补偿。自愿选择入住集中居住点安置房的农户，可免费分配一套人均35㎡的住房，人均36㎡～50㎡部分按成本的一半（700元/㎡）支付，超过50㎡的按成本价（1400元/㎡）支付。在房屋拆除至每人每月补150元，超过一年的每月补200元。入入住之前，
原宅基还耕验收合格时退还。安置房住时交2000元保证金，
的建设资金来源主要有：（1）政府灾后建房专项补助金，平均每户2万元，最少1．6万元，最多是2．6万元，根据受灾农户的经济状况与人口数量分类分档，其中人口以2008年5月12日受灾时的户籍人口为准；（2）社会建房捐赠资金，其中红十字会给每户2万元，主要用于住房每人捐8000元；（3）挂钩项目资金，
配套的基础设施建设；（4）宅基地还耕后多出的建设用地指标出让金，成都市以每亩15万元收购，平均每户可节省约0．4亩的宅基地，获得约6万元的出让金
［12］
2
畅，基础设施落后，村级集体经济年年现红字。2004年6月，龙“群众自愿、华村利用经开区征地和土地整治机会，按照创新实专家论证、民主决策、两委操作、政府引导”的原则，用农民践、
的宅基地和征地补偿款入股申请注册了龙华农民股份合作社（所有的集体成员都是股民），推动农民集中居住、产业集中发其中130余亩宅基地用于新居工程，修建安置村民的电梯公寓，全村754户都免费分得了人均建筑面积35m成套公寓；在
2
2
每人有10m的虚置产权（只保底分红，由村集体统一招商）；
2
其实质是灾民通过集中居住和原宅基地复耕节约建设展、土地集中经营。龙华股份合作社共整理出宅基地372亩，建两种，
灾民拆除自己已毁坏的房屋，放弃宅基地，并将宅基新居工程周边口岸用40亩宅基地集中新建了4．3万m商铺，其特点是，其他200亩被政府征用后建成商贸区10万m和商品房60万m2，可提供2000个左右的就业岗位和7000多套住房。耕地由大户集中经营，主要发展观光休闲农业及种植花木。2007年基（人均固定资产积累10万元，人本实现了龙华股民“三个一”
，“5060”均年收入1万元人员人人享有1套社会保障房）的目标。
（二）置换模式
“双放弃”这一模式，又称模式。最初被温江区用于在城市有固定收入、自愿放弃农村宅基地使用权和土地承包经营权的农户，后来被龙泉驿区用于生态移民。其实质是用农村的宅基地使用权、农村土地承包经营权、农村集体成员权换取城市的居住权、就业权和社会保障权等权利。
“双放弃”温江区于2006年开始实施政策，最初是为了解决温江区远郊进城务工农民在温江城区的购房、社保和子女入2006］66号文件规定：凡家庭人均纯收入高学问题。温委发［
于5000元/年且80%以上来自非农收入的农户，如自愿放弃农可转入城市户口，享受与村宅基地使用权和土地承包经营权，
城镇人员一样的社会保障制度和就业安置政策（人均9000元），在城内优惠购买商品房，子女可就近入学。对于入住集中前3年物管费全免，水电气补贴每户每月20元，后2安置区的，
年物管费减半征收，水电气补贴每户每月10元。2009年，温江区有257户703人被安置在春江路大同上郡。大同上郡全部为11层电梯公寓，房屋有四种类型，供农户选择；楼层及单元照顾残疾人。这257户放弃宅基地217．5由房主抓阄决定，
亩、承包地656．5亩，而这257户住房用地不到20亩，节省建设用地近200亩。
龙泉驿区的生态移民开始于2007年，主要是为了统筹解决龙泉山脉深处农村发展困难和龙泉城区建设用地指标紧缺等问题。龙泉驿区计划用5～10年时间完成龙泉山区几万农民的整体移民，首先完成的是大兰村整体移民。大兰村面积交通不便，全村群众长期面临“出行难、饮水难、就医难、上学购物难、就业难、通信难、发展难、增收难”等问题，但大兰村难、
2
宅基地面积人均达170m。龙泉驿区政府在充分调研并与大
2
。自愿选择异地安置的
农户，按每人3万元的标准给予货币补偿。
统规自建，就是集体经济组织的内部成员按照规划集中建设自己的住房。其特点是，灾毁农户拆除自己已毁坏的房屋，放弃原宅基地，并将原宅基地复耕，在本集体经济组织的集中规划点上按占地面积不超过人均30㎡的标准重新申请宅基地，建几层由户主自定，建房资金除上述四项资金外还需自筹也可贷款。
外部联建，又称开发重建，就是集体经济组织联合开发商（业主）建设灾毁农户的住房与业主的经营性用房，主要应用于风景旅游区的灾后重建。其办法是，受灾农户将宅基地使用权交给集体经济组织综合开发以换取人均建筑面积不少于35㎡的住房，集体经济组织将节约的宅基地面积流转给开发商建经营性用户，用于发展商业、旅游业和服务业。
三、成都市在完善农村宅基地流转制度方面的创新之处成都市在完善农村宅基地制度方面的最大创新之处就在于充分体现了农民主体理念，能够对农民赋权让利，以确保广大农民群众能在农村宅基地制度改革中普遍受益；充分贯彻了度，以实现城乡居民住宅产权属性和社会功能等同化。主要体现在以下几个方面：
（一）建立了农民民主参与制度，在有关宅基地制度改革
13878．8亩，人口1654人，因地处龙泉山脉深处，水资源匮乏，统筹城乡发展的战略，着力探索完善城乡居民房屋统一管理制
政治
211
体经济，还建立了新增集体建设用地指标出让制度，允许集体并允许有条经济组织出让通过集中居住节约出的宅基地指标，
件的集体经济组织成立集体企业直接参与节约建设用地的开发利用，如前面提到的龙华村。
为了提高被征地农民的生活质量和收入水平，成都市不仅而且还建立建立了强制性纳入城市居民社会保障体系的制度，
了为有劳动能力的人提供免费就业培训和免费推荐工作直到就业的制度。
（三）建立了有利于城乡房产统一管理的配套制度。最重要的是城乡统一规划制度、农村房屋产权和宅基地使用权确权颁证制度、新增集体建设用地指标出让制度
为了打破城乡规划分割的格局，促进城乡经济、社会、自然成都市在2004年就建立了城乡统一的规划和人的协调发展，
制度。此后，农村新建或改建住房必须符合规划，有效地防止促进了农民的集中居住，节约了土地。了农村房屋的乱建，
为实现农村房屋与城市房屋“同证同权”和农村房屋上市流转，成都市于2008年开始建立农村房屋产权和宅基地使用权确权颁证制度：为农村房屋所有权人统一颁发或换发建设部建监制的房屋权属证书和国土资源部监制的宅基地使用权证，立城乡房屋的统一登记制度，将农村房屋产权档案纳入统一的房产档案管理信息系统；经市区县人民政府批准修建的农民集参照划拨土地补交出让金标准向土地所有权人中居住区房屋，
交纳相关费用后，自主上市流转策
［16］
［14－15］
的方案设计中，充分尊重农民的首创精神和农民的意愿，给农决策权民充分的知情权、
不论是灾前的土地整理还是灾后的重建，只要涉及宅基“双放弃”地，就要提供多种方案供其选择。如灾前的必须由符灾后的住房重建有多种方式合条件的农民主动提出书面申请，
还要广泛征求供其选择。在涉及到整个集体的宅基地流转时，
是否流转、如何流转、其流转收益如何分所有农民群众的意见，
配都要由农民民主协商，其方案必须经2/3以上村民同意才能”、“迎进郎”实施。如龙华村在股权认定时对“嫁出女等难题的解决方案就是由广大村民在民主协商的基础上经2/3多数同意的。
成都市在农村宅基地使用权确权时，为保证公平与公正，也充分尊重了农民的意愿和发挥了农民的首创精神。政府没有制定具体的确权方案，所有的确权方案都由村民小组内的群所有问题都由村、组成员民主协商解决。如何解众讨论决定，
决农户宅基地面积超标与人均拥有面积严重不均的问题是农村宅基地使用权确权的最大难题。成都市政府规划批准的农村宅基地是人均35㎡，但目前各农户实际拥有的宅基地面积最多的农户达到人均1都严重超标且农户间人均相差较大，
亩，最少的农户人均不到50㎡。温江等地农民经过反复讨论与协商，终于想出了一个他们认为公平的制度：农户依法取得但农户宅基地面的宅基地按当前宅基地现状分别确权到农户，
积超过规定面积的在土地登记卡和土地证书内注明超过标准的面积，在房屋拆迁或政府依法实施规划重新建设前仍由农户无偿使用；拆迁或重建时按规定面积重新确定使用权，原超出青苗部分退还集体。征地时超出部分的土地补偿费属于集体，费属于农户。村民认为这一制度公平的主要理由为：农村宅基其宅基地使用权必须由所有集体地是依成员资格无偿取得的，
成员平均享有，法律保护的农村宅基地使用面积必须人人相等；在拆迁或重建前不改变宅基地现状，在拆迁时对现有宅基地上所有建筑物与其他附属物（含苗木）进行补偿，是为了保持社会稳定和保护房屋的财产权；流转收益特别是安置房的分配并不是根据农户原宅基地面积的大小而是根据其家庭内的就体现了农户宅基地使用权只能凭集集体成员数量平均分配，
体成员资格取得的原则。这一制度创造性地解决了宅基地使既保证了宅基地使用权公平分用权流动与房产权稳定的问题，
“动账不配，又保障了房屋产权的神圣不可侵犯，其效果类似于动田”
［12－13］
。
集体建设用地指标出让制度充分利用了“增减挂钩”政：原有零星分散的集体建设用地（主要为宅基地）复垦为
［17］
耕地，复垦的耕地面积扣除新建农民集中居住区用地面积后的新增耕地面积指标可以出让用于城镇建设
。2008—2009
年，成都市政府收购灾区新增耕地面积指标的价格为每亩15万元，出让金主要用于灾后的农村住房重建。其中大邑县2008年出让6000亩指标，获得9亿元的灾后重建资金的出让金可用于发展集体经济。
农村宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分，立法修改的关键是必须对农村宅基地使用权流转严格区分为存量流转和增量流转，并加强监管和加大对违法违规的处理力度农村宅基地确权首先应进行宅基地的确权发证措亟需突破。
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［20］
［19］
［18］
。非灾区
。
。改革之举
。
（二）建立了农民分享土地收益和农民集体参与集体建设用地开发利用的制度，既保证了农民普遍受益，又促进了集体经济的发展壮大
面积总量不减少的情况下，为工业发展和城市化建设节省出大量的建设用地，成都市制定了一系列激励制度，不仅提高了拆迁房屋的补偿标准和购买安置房的优惠待遇，其补偿费足以购买配套的有效地保障了农民的居住权；而且规定，农民住房集中区安置房，
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为了在农村宅基地整理中增加农民的收入来源和发展集
2002－04－22．济时报，
（下转第238页）
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款合同是否一致，以及借款人是否在诚实地履行合同中的各项信贷机构还应将贷款回笼和项承诺；在信贷资金安全收回后，
目发展情况载入农户个人信用档案，调整其信用等级。同时，信贷机构还应加强信贷人员的思想教育和业务培训，强化规章严把审查、审批关，把先进的风险文化和合规制度和操作流程，
使各个岗位、环节的工作文化融入每一位员工的行为习惯中，人员都自觉遵守法律和规章制度。
小额信贷的操作风险还存在于对物流公司的监督中，由于物流公司是链接农户、加工企业和信贷机构的纽带，订单形式的需求信息、货物形式的监管标的、担保形式的金融服务等都通过物流公司层层传递，这有助于供应链融资的风险控制；但也会使得货押监管变量转化为一个新的在准入不严的情况下，
贷机构应选择资质优良、信誉度高的物流公司，并与之签订严格的责任协议，防范供应链条中出现操作风险。
结
语
近年来的实践证明，农村小额信贷对解决农村资金紧张、支持农村经济发展和提高农村金融机构的经营效益具有不可替代的作用，但同时也存在着较严重、复杂的信用风险。基于
甘肃社会科学2011年第4期
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基金项目：本文为天津科技发展战略研究计划项目资助课
解决农户贷款难的问题，提高农产品供应链中资金的使用效“基于金融机构信息系统审计的滨海新区金融改革风险规避题率，提高我国农产品供应链的竞争力，且能明显降低小额信贷
研究”的成果（项目批准号：07ZLZLZT02900）。
对促进新农村建设、提高农民收入水平也具机构面临的风险，
作者简介：刘久彪（1979—），男，辽宁黑山人，天津财经大
有十分积极的作用。
天津大学管理学院博士。主要研究方学信用管理学院讲师，
参考文献：
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责任编辑：董积生；校对：文雨
檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭（上接第211页）
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作者简介：王习明（1964—），男，教授、博士，西南交通大学中国西部新农村建设研究中心主任，主要研究方向为农村社会学、城乡统筹发展、基层治理。
责任编辑：吴行骥；校对：三川
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