推进农村金融改革和创新的路径选择

上海市经济管理干部学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈａｎｇｈａｉ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ＣｏＵｅｇｅ　第６卷第１期２００８年１月　Ｖｏ１．６　Ｎｏ．１　Ｊａｎ．２ｏｏ８　推进农村金融改革和创新的路径选择　姜作培　（中共南通市委党校，江苏南通２２６００７）　摘要：深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，这对统筹城乡发展、加快社会主义新农村建设　至关重要。根据农村金融资源的运行现状，推进农村金融体制改革和创新，必须优化金融资源对农村的配　置结构，完善金融资源对农村的供给机制，创新农村金融资源配置工具，营造金融资源对农村配置的生态　ｔ　环境．　关键词：新农村建设；金融改革；创新　中图分类号：Ｆ８３２．４３文献标识码：Ａ文章编号：１６７２—３９８８（２００８）０１—００６０—０５　中共十七大报告指出，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，必须“深化农村综合改革，推进农村．　金融体制改革和创新”。本文根据农村金融体制和农村金融资源运作现状，试就农村金融体制改革的路径　问题作一粗浅的探讨。　社会主义新农村建设是一个复杂的系统工程，需要大量的资金投入。据国家统计局初步测算，到２０２０　年，新农村建设新增资金需求总量为ｌ５万亿元左右，平均每年投资ｌ万亿元一１．３万亿元，其资金需求量　巨大。按照过去农村资金投入中财政资金、社会资金和信贷资金的经验比例，即使考虑到近年来公共财政　对农村投入的加大情况，新农村建设资金需求中大部分将仍由农村金融机构提供。近年来为了推进城乡　统筹发展，实现城乡经济社会共同进步和繁荣，金融资源向农村配置的力度明显加强，涉及范围明显加　大，步伐明显加快，这对缓解农村金融资源紧缺起了一定的作用。但正如温家宝总理在２００７年１月１９日　召开的全国金融工作会议上的讲话中指出：“农村金融仍是整个金融体系中最薄弱的环节。”现实情况表　明，一方面政府财政加大了对农村资金的投入，另一方面却是农村市场的资金通过邮政储蓄、国有商业银　行、农村信用社等渠道加速从农村流出，不断向城市集中，向城市工商企业配置。农村金融资源大量外流，　存贷差不断扩大，结果造成了农村金融服务严重不足，资金需求缺口越来越大。相当部分农户借款来之于　非正规金融渠道，包括农户之间的借贷、向民间金融组织借贷，据有关专家对农户抽象调查，从农户借款　额看，非正规渠道借款占４７．４％。农村大部分中小企业受信贷规模约束，正规贷款获得率低，贷款规模远低　于期望的贷款额度，且获得贷款的时间成本和经济成本不断加大。　笔者认为，根据目前农村金融配置状况，要按照上述要求，使更多的资金流向农村，满足新农村建设　的需要，必须推进以下四个方面改革以加大金融资源对农村的配置：　一、推进农村金融机构改革和创新，全面优化农村金融组织体系　收稿日期：２００７－－０９－２４　作者简介：姜作培（１９４７一），男，中共南通市委党校副校长、教授、南通市社科联副主席。　～６０—　维普资讯 http://www.cqvip.com 财会金融　姜作培推进农村金融改革和创新的路径选择　第６卷第１期　中央提出“多予、少取、放活”的方针，既是指导新农村建设的根本方针，同时也是指导金融资源配置　的重要方针。从金融支持“三农”工作，推进新农村建设的意义上说，“多予”就是要增加对新农村建设的　信贷投放量，解决金融资源对农村配置不足、不公的问题。不仅农村金融机构的金融资源要优先用于农　村，而且要从全国金融资源总量中调剂资金，增加对新农村建设的投放，积极扩大“三农”贷款总量，最大　限度地满足“三农”贷款需求。“少取”就是要针对农村资金大量外流的实际情况，想方设法减少农村资　金的外流，要努力从政策上形成资金回流的机制，使其取之于农、用之于农。同时要让利于农民，减轻农民　负担，帮助农民增收致富。“放活”就是要深化农村金融改革，搞活农村金融市场，鼓励各种金融组织包括　民间金融参与新农村建设，简化贷款手续，减少环节，为农户提供方便、快捷的金融服务。　要坚定不移地贯彻这一方针，推进农村金融机构改革、优化农村金融组织结构至关重要。农村金融目　前存在的问题很多，核心问题是机构出了问题，导致农村金融领域出现真空现象。多层次、广覆盖、可持续　的核心是要有机构，没有机构或就这一家信用社是无法适应农村需要的。目前农村金融机构已开始有了　多元化的格局，表现为国有金融机构与非国有金融机构并存、正规金融机构与非正规金融机构并存、商业　金融机构与政策性金融机构和合作金融机构并存、银行金融机构与非银行金融机构并存、大型金融机构　与小型金融机构并存等等。但总体上说，我国农村金融机构多元化仍然严重不足，结构体系仍然很不合　理，与新农村建设需求仍然很不适应。迫切需要我们根据农村需求多样化的特点，积极发挥政府的导向作　用，加大各种政策措施力度，从多种产权形式、多种组织形式、正规与非正规、银行与非银行、商业性与政　策性和合作金融机构、大型金融机构与小型金融机构等多角度、全方位推进金融机构多元化①。在推进农　村金融机构多元化、优化农村金融组织结构体系的过程中，除了要努力使农业银行、农业发展银行成为农　村金融体系的骨干和支柱，农村信用社成为农村金融的主力军外，当前，首先要明确邮政储蓄银行的市场　定位，加大邮政储蓄银行资金的支农力度。新建立的邮政储蓄银行是农村金融组织结构体系中的重要组　成部分，应充分依托和发挥其网络优势。完善城乡金融服务功能，特别要增强其为新农村建设的服务功　能。要鼓励和促进邮政储蓄资金回流农村，实现农村资金体内良性循环。通过加强与政策性银行和农村合　作金融机构全面开展业务合作，进一步加大邮政储蓄资金支农力度，提高农村金融的覆盖面。其次要突出　商业性金融的主导地位。银监会今年已调整和放宽了农村地区银行业金融机构的准入政策，鼓励各类资　本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的银行业金融机构，这标志着我国银行业市场准入政策　有了重大突破，也是农村金融政策的重大创新。随着农村产业化的发展和工商企业经营规模的不断扩大，　特别是中小企业对资金的需求量也会成倍增长，农村金融市场上原有的金融组织，很难提供充足的资金　以满足需要，这就为商业化的金融组织进入农村市场创造了条件，并逐步在商业性金融组织中占据主体　地位。现在的问题是，鼓励性政策虽然在准入制度上开了一个大闸口，但并不意味着各类市场主体都愿意　进入农村金融市场，因此还需要多方面予以政策支持。财政政策、货币政策、税收政策应采取正向激励措　施，促进其加快发展。再次要重视小额信贷机构的补充作用。小额信贷机构的小额信贷业务，可以打破传　统银行信贷的局限性，满足广大农户小额、频繁的资金需求，是对我国农村金融一个有益的补充，也有助　于形成符合农村资金需求特点、功能完善的金融组织结构体系，因此对这类机构我们应鼓励其发展并加　以规范。要吸取当年农村合作基金会的教训，在放松准入、鼓励发展的同时，毫不放松监管，防止因放松监　管而引发新的风险。　总之，农村金融改革应以满足农村金融需求为宗旨，在功能定位的前提下，建立农村合作金融机构，　政策性金融机构、商业性金融机构、邮政储蓄银行、民间金融机构并存，适合农村特色的多元化，竞争性金　一６１—　维普资讯 http://www.cqvip.com 财会金融　姜作培推进农村金融改革和创新的路径选择　第６卷第１期　融机构体系。　二、推进金融供给改革和创新，加大金融资源对农村的投放量　新农村建设要求农村金融的强力支持，必须在深化改革中建立健全金融对农村的长效供给机制，增　加农村金融市场资金供给来源。　首先，要继续深化农村信用社体制改革，为发挥其农村金融主力军作用提供制度基础。作为扎根于农　村的信用社，广阔的农村市场是其赖于生存的大地，应按照国务院出台的农村信用社管理体制改革方案，　真正把农村信用社办成产权清晰、管理科学、约束机制强、财务上可持续发展、坚持商业性原则、主要为　“三农”服务的金融机构。对于支持“三农”的部分政策性贷款要给予适当的税率补贴；在截住农村存款　净外流的同时，适当降低信用社的存款准备率，降低上存资金的利率。调查表明，目前大部分信用社自身　支配的经营资金占存款余额的比重小于６０％，过高的上存率限制了信用社的放贷规模能力，因此应通过　降低存款准备率和上存资金利率，增加农村信用社放贷的额度。对于以服务“三农”为重点的农区信用　社，地方政府应通过免征利息税、适当降低营业税和所得税税率等办法提供必要的支持。农村信用社内部　应进一步深化管理机制改革，转变经营理念，不断拓展业务空间，不断创新担保方式和服务手段，从而不　断加大信贷投入和提高信贷水平。　其次，要加大商业银行支持新农村建设的力度。应抓紧制定县域内金融机构承担支持新农村义务的　政策，适当下放信贷审批权限，合理确定农业信贷规模，改变不合时宜的贷款方式，扩大信用放贷范围，可　以借鉴国际上其他国家农村金融发展经验，以法规形式强制性规定县域内金融机构新增存款用于新农村　建设的比例。如可考虑最低应有５０％一６０％资金用于当地新农村建设贷款，对这部分贷款还应给予适当　的税收和利率扶持。农业银行股改后，应继续强化为“三农”服务的市场定位和责任，战略重点向农村靠　拢，切实扭转农业银行近年来出现的“离农”倾向。应充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势，　为新农村建设提供更多的资金。尤其要加大对农业龙头企业、农村中小企业的资金供给力度，满足农业产　业化经营对信贷资金的大规模需求。农业发展银行应从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基　础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的政策性银行，扩大对新农村建设的信贷规模。　再次，要积极探索发展农业保险，建立农村投融资风险补偿机制。根据我国财力有限，还不能较大规　模补贴农业保险的实际情况，我国农业保险体系必须由全社会共同构筑。一方面，国家予以必要支持，可　将农业保险作为国家政策性支持业务，与各种商业保险分离出来，国家在政策上给予倾斜，在资金上进行　补贴。另一方面也应充分利用社会资金，走股份合作路子，政府与社会共同组建农业保险公司。要加快对　部分粮棉主产区的主要农产品品种实行农业保险试点并逐步推广，开发适合农村和农民需要的保险产品　与服务，逐步建立政策性农业保险制度和农业再保险体系。　三、推进农村金融运作机制的改革和创新，积极发展多种农村金融工具和金融产品　与城市相比，农村金融资源配置不仅存在供给短缺问题，而且存在金融产品稀缺、服务手段不足、服　务功能不完善的问题。如融资渠道单一，资金融通都是通过间接融资方式进行；中间产品服务只有结算，　汇兑、抵押、担保、承兑、贴现、承诺、代收代付等业务在农村很少开展，至于信用卡业务、网上银行等业务　则更为缺乏；这种单一的融资渠道、服务手段，大大降低了农村金融机构的融资效率。同时农村金融机构　的运行机制也不灵活，在贷款期限、额度、方式上不能根据农村实际需求改善服务的方式和手段。现实与　——６２一．＿　维普资讯 http://www.cqvip.com

财会金融　姜作培推进农村金融改革和创新的路径选择　第６卷第１期　需求之间的巨大差异，使农村金融产品的拓展、服务方式的创新比历史上任何时候都迫切。为了强化农村　金融服务体系、激活新农村建设的“引擎”，各金融机构必须大胆开拓创新，支持和鼓励发展各种金融工　具和金融产品，延伸金融支农的深度和广度。　一要设置满足不同需求的金融产品。农村金融机构面对的是分散的小规模的农户和大量的农村中小　企业，其对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，我们应根据这种特点，创新贷款品种。比如　畜牧贷款、农机设备贷款、房屋建设贷款、教育贷款、农民和外出务工人员回乡创业贷款等等，按照不同需　求和特点设置不同的利率、期限和还款方式。　二要立足农村实际，创新开发新业务、新产品。如可逐步推广银行卡、商业汇票、理财、投资咨询等业　务；支持农村金融机构开办信托业务，受理外来资金；发展租赁业务，解决新农村建设中某些项目投入不　足的问题；创新金融中间服务，如开展引资服务、咨询服务；可与农业管理类院校、科研机构合作，为农民　提供新品种、技术、信息和咨询服务；开展项目论证、策划业务等等。　三要改进和创新结算渠道，构建城乡通用的现代支付结算系统。在充分利用人民银行大额支付系统　的基础上，加快小额支付系统的建设步伐，拓宽支付结算渠道。加快电子化建设，更大范围推广金卡工程　和汇兑结算网络。要充分发挥农村金融机构点多面广的优势，发展农村信用卡市场。四要完善担保机制。　要创新多种担保形式，规范担保行为，降低担保费率。五要优化贷款担保机制。贷款担保机制不健全是农　村大额贷款发放中面临的一大难题。要加快建立健全农户和农村企业的贷款抵押和担保机制，实行多种　担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式；鼓励政府出资的各类信用担保机构积极　拓展符合农村特点的担保业务；有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村　担保业务。担保机构作为一类金融企业，急需建立和完善担保行业的准人、风险控制和损失补偿机制。以　防范相关的金融风险②。　四、推进农村金融生态环境改革和创新，着力提升农村金融服务水平　良好的金融生态环境有利于加大对农村金融服务的供给，要改变目前农村金融服务环境差的现状，　营造良好的金融配置的生态环境，必须在以下几个方面下功夫：　一是在优化农村金融法律环境上下功夫。农村信贷资金回笼离不开法律支持，其改革的成果也需要　通过法律形式加以固定。为保障金融资源加大力度向农村配置，建议加强对立法方面的研究，加快制订　《农村金融服务法》，以规范和保护农村金融这一相对弱势的领域，能基本满足新农村建设所需要的金融　资源和金融服务。同时有效地维护金融债权，对逃避债务的采用法律手段予以处理，严惩赖债、废债行为。　还可研究制订《民间融资法》，从法律层面上赋予民间金融合法地位，给农村民间金融提供发展空问，并　对其金融活动依法加以规范，促进其健康发展。　二是在优化金融诚信环境上下功夫。诚信缺失也是造成农村金融资源供给不足的一个重要因素，极　大地损害了农村金融环境。一方面，要综合运用法律的、经济的以及宣传舆论手段，加强对农户和农村个　体私营企业进行诚信意识和诚信文化的宣传教育，让诚信牢牢地扎根在人们头脑中。另一方面，加强对信　用乡、信用村、信用户的评定工作，加快农村诚信体系建设。引导农村金融机构特别是农村信用社重视搜　集多种贷款用户信誉道德品质等软信息，建立用户信用档案和信用数据库，提高社会信用服务的市场化　程度，规范中介服务，确保金融机构正确进行贷前调查、效益分析和贷款风险预测，为增加信用贷款创造　条件。　一６３—　维普资讯 http://www.cqvip.com 财会金融　姜作培推进农村金融改革和创新的路径选择　第６卷第１期　三是在优化金融市场环境上下功夫。优化市场环境包括多方面的内容和要求，首先必须优化税收政　策，建立财政对农村金融的补偿机制，通过降低或豁免农村金融机构的营业税，所得税和各种税收附加，　化解金融机构的不良资产，改善金融机构的信用创造能力。其次，必须优化金融市场利率机制。金融资源　配置必须按市场化原则进行，灵活的利率政策不仅能有效地动员积聚农村地域的金融资源，而且能将非　农资金流入农村，扩大资金供应量。但目前在正规农村金融市场上金融机构不能自主决定利率，只能由中　央银行根据金融市场利率水平适时进行调节，这种利率决定机制难以准确反映农村金融市场真实的资金　供求变化，致使金融资源配置价格失真。要通过金融深化，对农村金融市场实行浮动利率机制。可对农村　信用社实行上限的存款浮动利率，同时扩大贷款利率的浮动幅度，以增强农民存款和农村信用社贷款的　积极性，调节社会资金的总量及流向，促进农村金融资源的良性循环。对特定的群体或地区，执行更为优　惠的利率政策。可增加由财政贴息的优惠利率支农贷款额度，让农民得到更多的实惠。　总之　优化对农村的金融资源配置，以破解长期制约其落后农村发展的金融难题，是所有金融机构特　别是涉农金融饥构义不容辞的责任，必须以高度的清醒和自觉，重塑农村金融支农功能。还应看到，以金　融机构自身的金融业务参与新农村建设，也是金融业发展壮大的空间所在。我们完全可以预期，农业和农　村经济必将在金融业的有力支持下高速发展、高效运行；与此相联系，金融业也必将在为“三农”服务的　广阔天地里大有作为。社会主义新农村建设必将借助于优质、高效的金融服务，朝着既定目标向前发展。　注释：　①何广义：《中国农村金融机构应走多元化之路》，《农村工作通讯》，２００７年第２期。　②韩俊：《改善我国农村金融服务的政策建议》，《经济要参》，２００６年第７３期。　Ｓｅｖｅｒａｌ　Ｗａｙｓ　ｏｆ　Ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ　Ｒｕｒａｌ　Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｒｅｆｏｒｍ　ａｎｄ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ＪＩＡＮＧ　Ｚｕｏ－ｐｅｉ　（Ｐａｒｔｙ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　ＣＰＣ　Ｎａｎｔｏｎｇ　Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，Ｎａｎ￣ｏｎｇ　２２６００７，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｎｅｗ　ｒｕｒａｌ　ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ　ｎｅｅｄｓ　ａ　ｌｏｔ　ｏｆ　ｃａｐｉｔａｌ　ｔｏ　ｂｅ　ｉｎｊｅｃｔｅｄ　ｗｈｉｃｈ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｓ　ｉｎｅｓｃａｐａｂｌｅ　ｄｕｔｙ．Ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ｐｒａｃｔｉｃａｌｌｙ　ｃｈａｎｇｅ　ｔｈｅ　ｐｒｅｓｅｎｔ　ｓｈｏｒｔａｇｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｕｒａｌ　ｆｉｎａｎｃｉｌ　ｒａｅｓｏｕｒｃｅ，ｗｅ　ｍｕｓｔ　ａｃｔ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｓｐｉｒｉｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｅｐｏｒｔ　ｏｆ　Ｔｈｅ　１　７ｔｈ　Ｎａｔｉｏｎａｌ　Ｃｏｎｇｒｅｓｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ＣＰＣ　ｔｏ　ｆｕｒｔｈｅｒ　ｄｅｅｐｅｎ　ｔｈｅ　ｆｉｎａｎｃｉｌ　ｓｙｓ－　ａｔｅｒｎ　ｒｅｆｏｒｍ　ａｎｄ　ｏｐｔｉｍｉｚｅ　ｔｈｅ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ　ｏｆ　ｔｈｅ．ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｅｓｏｕｒｃｅ　ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａ，ｔｈｅ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｅｓｏｕｒｃｅ　ｓｕｐｐｌｙ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｒｕｒａ｜．＂ａｘｅａ，ｔｈｅ　ｒｕｒａｌ　ｆｉｎａｎｃｉｌ　ｒａｅｓｏｕｒｃｅ　ｓ　ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ　ｔｏｏｌ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｅｃｏ－　ｌｏｇｉｃａｌ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｏｆ　ｈｅ　ｆｔｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｅｓｏｕｒｃｅ　ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ　ｔｏ　ｆｌ：ｅ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ＢｅＷ　ｒｕｒａｌ　ｃｏｎｓｔｕｃｔｉｏｎ；ｆｒｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｅｆｏｒｎｌ：ｉ￣ｍｏｖａｔｉｏｎ　・－－——６４・－－——