我国大学外部治理结构探析

２０１１年儿月　内蒙古民族大学学报　ＯＵ１ＴＩａｌ　ｏｆ　Ｉｎｎｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｆｏｒ　Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ　ＮＯＶ．２０１１　第ｌ７卷第６期　ＶＯ１．１７　Ｎｏ．６　我国大学外部治理结构探析　张圣祺　（吉林省地方志办公室，吉林长春１３００００）　［摘要］以利益相关者和合作网络管理的治理理论作为分析的理论框架，从清晰界定大学治理、大学治　理结构、大学外部治理结构等概念入手，指出当前我国大学外部治理结构存在的问题，力求探寻我国大学外部　治理结构的重构路径。　［关键词］大学治理；大学外部治理结构；重构　（中图分类号］Ｇ６４７（文献标识码］Ａ（文章编号］１００８—５１４９（２０１１）０６—００５７—０２　治理理论发端于２０世纪９０年代的西方国家，已成为当　今学术界最流行的学术观点之一，是一个颇具研究潜力的新　兴领域。作为一种分析理论和解释框架，治理理论力图在纷　繁复杂的社会变革中，阐明经济、政治、社会以及它们之间的　相互关系，为人们更好地发挥政府的作用提供了新的视域。　环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程．２Ｊ。对政府　部门而言，治理就是从划桨到掌舵的变化；对非政府部门而　言，治理就是从被排斥到主动参与的变化。这是一种以公共　利益为目标的社会合作的过程，它强调的是多中心的公共行　动者通过合作共同解决问题，以实现公共利益。既然是多中　心的共同治理，那么大学治理的多中心指的是什么？毫无疑　本文的治理指的是合作网络管理，它认为，２０世纪９０年代以　来，私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共　事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门联结起相互依　存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取集体行　动，因此治理就是政府与社会力量通过合作的方式组成的网　问，与上述定义是一致的，指的是大学的利益相关者。因此，　笔者认为大学治理就是通过构建以大学利益相关者包括政　府、大学及其他社会力量等组成的多中心行动体系，采取一　致的行动策略，共同管理大学的过程。随着我国高等教育大　状管理系统…。众所周知，改革开放恢复高招尤其是高校大　扩招以来，中国高等教育发展取得了显著的成就，然而也存　在着不少问题，这些问题的根源主要归结于现代大学制度没　众化、国际化的快速推进，我国高等教育的内外部环境正发　生着巨大的变化，构建其适应环境变化的大学治理结构就显　得尤为迫切和重要。那么何谓现代大学治理结构？现代大　学治理结构是指所有与大学利益相关的各种力量在参与大　学管理的过程中，基于利益不同所形成的复杂的正式的或非　有很好的得以确立，而大学治理结构是现代大学制度的基　石。在构建现代大学治理结构的过程中，与大学自身相比，　在我国，政府、社会等外部力量显得尤为重要，重构大学外部　治理结构就是改变政府对大学的垄断控制，允许其他组织机　正式的关系，这个关系是各利益相关者的责任、义务和权利　的交织，它包括外部治理结构和内部治理结构两个部分。大　学内部治理结构指大学的教师、学生、行政人员等各种校内　力量民主参与管理学校的过程中所形成职责权限的关系；大　构、社会团体乃至个人等利益相关者共同参与大学的治理。　一、何为大学外部治理结构　大学治理作为一个概念的提出，是随着治理理论的兴起　而引起人们关注的。“大学治理”是对“Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｇｏｖｅｒ—　ｎａｎｃｅ”一词的翻译，在欧美高等教育学界是一个使用非常频　学外部治理结构主要指政府、社会与大学之间形成的关系。　本文中的大学泛指我国的公立大学，大学治理结构指的是大　学外部治理结构。　二、当前我国大学外部治理结构存在的问题　繁的术语。我国学界公开讨论大学治理，始于张维迎所著　的《大学的逻辑》（２００４年版）。他指出：大学与企业不同，通　政府与大学——不对等的双边关系。我国长期以来的　中央集权的政治统治形成了社会管理中的政府本位的传统，　因此即使新中国成立以后，高等教育仍然受到政府的严格管　常是一种非营利性机构。不过，大学的目标也需要通过一整　套的制度安排来实现，这些制度安排就是治理结构，就是大　学的治理。　有学者认为，治理就是合作网络管理，指的是为了实现　与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部　制。行政主导管理下的大学只是政府机构的附属部分，还没　有真正成为独立办学的法人实体。政府掌握着对大学设置、　校长任命、专业设置、招生规模、教员编制、资源配置以及质　门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存　量评估等方面的决策和审批权，致使大学不能根据外部环境　・５７　・　和社会要求变化调整发展方向。大学办学经费主要来自政　府拨款，自我造血功能不足。市场观念和竞争意识不强。不　能实现与社会、市场的互动，不能借助社会力量发展壮大自　己。近年来，虽然我国～直探索着高等教育宏观管理体制改　革，转变政府管理职能．扩大高校办学自主权，但在大学办学　自主权逐渐扩大的过程中，由于历史因素以及政府和大学之　过采取有效集体行动来共同治理大学。其二，实现由“全能　政府”向“有限政府”的转变。一方面政府由微观管理向宏观　管理转变，把原来属于大学、而被政府占有的权力毫无保留　的归还给大学，使大学走上自主办学的道路。另一方面，加　强政府的宏观管理职能，弱化专业性学术性强、政府无法有　效行使的管理职能；强化一些职能，比如，政府根据经济社会　间存在着利益不相同、责任不对等、信息不对称、契约不完全　等问题，产生了不少既不利于政府管理也不利于大学自身的　问题，而要解决大学治理中的这些问题，要求我们构建新型　的府学关系。　中介组织——难堪大任的第三方力量　，当今世界许多　国家都建立了各种半官方、民问性和学术性的教育中介机　构，像日本的中央教育审议会、法国的全国高等教育与科学　研究理事会、英国的大学基金委员会等等，它们通过承担高　等教育的决策咨询、大学拨款、质量评估和信息服务等不同　职能，在一定程度上协助政府实现了高等教育管理的宏观指　导和协调。在我国由于长期高度集中的政治管理体制，导致　高等教育中介机构生存与成长的土壤十分贫瘠。从２０世纪　８０年代开始，我国也陆续出现了一些处于政府和大学之间的　第三方组织，有协会类组织（比如全国教育工会、中国高教学　会等）、高校董事会（基金会、校友会）、研究中介（国家教育发　展研究中心等）和评估中介等Ｌ２　Ｊ，但这些中介机构或者数量　少、规模小，不成气候；或者因水平、力量有限和功利性太强，　而丧失其权威性；或者依附于政府，作为政府附属物而丧失　其相对独立性’３　Ｊ。　社会其他利益相关者——难成气候的边缘群体。治理　理论认为社会各部门之间合作伙伴关系的建立是政府有效　管理的核心。具体到大学的治理，也应引入社会其他利益相　关者广泛参与其中。但事实上，目前我国社会各界参与大学　治理的积极性还不高，效果还很不明显。这主要表现在：其　一，大学由于自身属性在很多情况下仍然是个半封闭的组　织，即使与社会有合作关系，但具体到大学治理，还不能真正　让社会力量介入；其二，由于政府一直是我国高等教育投资　者，加之社会捐资教育制度还不健全等因素，企事业单位和　校友对大学的关注和资金支持还远远不够；其三，社区居民、　学生家长、知名人士等群体成员还没有较强参与大学治理的　意识，大学本身对这些群体还不感兴趣，甚至担心他们的介　入会给大学带来“麻烦”。　三、我国大学外部治理结构的重构　构建新型的府学关系。由于政府的严格管制，致使大学　过分依赖于政府，从而失去了其独立性。因此，必须转变政　府的职能，即政府要对大学由全面控制转向服务监督。当　然，转变职能并非否定政府的地位和作用，而是意味着政府　权力行使范围和运作方式的改变。其一，实现由权力唯一中　心向多中心行动体系的转变。政府要走出权力唯一中心的　窠臼，向社会、市场和大学放权，实现权力的多中心和权力在　不同主体间的转移，允许大学的利益相关者都参与进来，通　・５８・　发展和符合高等教育规律对大学提出的改革和发展的要求　以及做好顶层规划设计等；必要时候还可以增添一些新的职　能。其三，实现由运用行政手段为主向运用经济手段、法律　手段和必要的行政手段相结合的转变。　培育得力的中介组织。西方国家经验告诉我们，中介机　构作为政府和高校间沟通的桥梁，对于转变政府管理职能，　确保大学办学自主权，建立大学与政府、社会之间的良好互　动关系具有重要作用。对于政府部门而言，他们乐于找出一　条更加适合大学与其相处的关系模式，期待寻找出一种可以　减轻政府负担、促进大学发展又能最大化社会总效益的优化　模式来重新定位大学与政府的关系。　建立利益相关者参与大学治理的机制体制。既然现代　大学治理是利益相关者的共同治理，那么每个利益相关者都　有参与大学治理的权力。除了政府和中介组织外，从外部来　看，包括校友、学生家长以及大学所在地区的企业、社团、居　民等社会力量都有权力参与其中。高校利益相关者治理的　实施，关键在于寻求一种利益相关者参与共同决策的机制。　在这种模式下，高校的决策权往往不是由政府或其代理人校　长主导，而是交给利益相关者委员会。利益相关者委员会一　般由政府、高校的教学人员、研究人员、学生及行政人员、职　业界和社会团体等利益相关者代表组成，该委员会在资源配　置、财政预算、人事决策、专业设置、课程安排、教科书选择以　及其他各种事务方面参与高校的各种决策及管理【４Ｊ。目前　我国高校建立的董事会、理事会、基金会等组织，就类似利益　相关者委员会，它们在引进社会力量参与大学治理方面已经　取得一些成效，但还没有切实发挥实质性作用。而且，与理　顺政府关系和培育中介组织不同，建立利益相关者参与大学　治理的机制体制主动权很大程度上在大学本身，只要大学真　正树立开放合作理念，主动吸引社会力量参与大学，探索合　理的机制体制就一定能取得成效。当然利益相关者参与大　学治理也离不开政府的支持以及积极良好的社会环境。　［参考文献］　［１］王建华．我国大学与政府问中介组织的现状、原因与对策【Ｊ］．肯　岛科技大学学报（社会科学版），２００２．１—２．　［２］李军，阳渝．大学治理结构面临的问题及目标模式（Ｊ］．高等农、Ｉ　教育，２００６（１２）：１６．　［３］　子祥．高校利益相关者治理模式初探［Ｊ］．西南交通大学学报　（社会科学版），２ｏｏ７（１）：Ｉ８．　［４］潘海生，张宇．利益相关者与现代大学治理结构的构建（Ｊ］．教育　评沧，２０Ｏ７（１）：１６．　（责任校对赛罕其其格）