我国大学外部治理结构探析
来源:飒榕旅游知识分享网
2011年儿月 内蒙古民族大学学报 OU1TIal of Inner Mongolia University for Nationalities NOV.2011 第l7卷第6期 VO1.17 No.6 我国大学外部治理结构探析 张圣祺 (吉林省地方志办公室,吉林长春130000) [摘要]以利益相关者和合作网络管理的治理理论作为分析的理论框架,从清晰界定大学治理、大学治 理结构、大学外部治理结构等概念入手,指出当前我国大学外部治理结构存在的问题,力求探寻我国大学外部 治理结构的重构路径。 [关键词]大学治理;大学外部治理结构;重构 (中图分类号]G647(文献标识码]A(文章编号]1008—5149(2011)06—0057—02 治理理论发端于20世纪90年代的西方国家,已成为当 今学术界最流行的学术观点之一,是一个颇具研究潜力的新 兴领域。作为一种分析理论和解释框架,治理理论力图在纷 繁复杂的社会变革中,阐明经济、政治、社会以及它们之间的 相互关系,为人们更好地发挥政府的作用提供了新的视域。 环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过程.2J。对政府 部门而言,治理就是从划桨到掌舵的变化;对非政府部门而 言,治理就是从被排斥到主动参与的变化。这是一种以公共 利益为目标的社会合作的过程,它强调的是多中心的公共行 动者通过合作共同解决问题,以实现公共利益。既然是多中 心的共同治理,那么大学治理的多中心指的是什么?毫无疑 本文的治理指的是合作网络管理,它认为,20世纪90年代以 来,私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共 事务的大舞台上,这些非政府部门与政府部门联结起相互依 存的合作关系(即网络关系),就共同关心的问题采取集体行 动,因此治理就是政府与社会力量通过合作的方式组成的网 问,与上述定义是一致的,指的是大学的利益相关者。因此, 笔者认为大学治理就是通过构建以大学利益相关者包括政 府、大学及其他社会力量等组成的多中心行动体系,采取一 致的行动策略,共同管理大学的过程。随着我国高等教育大 状管理系统…。众所周知,改革开放恢复高招尤其是高校大 扩招以来,中国高等教育发展取得了显著的成就,然而也存 在着不少问题,这些问题的根源主要归结于现代大学制度没 众化、国际化的快速推进,我国高等教育的内外部环境正发 生着巨大的变化,构建其适应环境变化的大学治理结构就显 得尤为迫切和重要。那么何谓现代大学治理结构?现代大 学治理结构是指所有与大学利益相关的各种力量在参与大 学管理的过程中,基于利益不同所形成的复杂的正式的或非 有很好的得以确立,而大学治理结构是现代大学制度的基 石。在构建现代大学治理结构的过程中,与大学自身相比, 在我国,政府、社会等外部力量显得尤为重要,重构大学外部 治理结构就是改变政府对大学的垄断控制,允许其他组织机 正式的关系,这个关系是各利益相关者的责任、义务和权利 的交织,它包括外部治理结构和内部治理结构两个部分。大 学内部治理结构指大学的教师、学生、行政人员等各种校内 力量民主参与管理学校的过程中所形成职责权限的关系;大 构、社会团体乃至个人等利益相关者共同参与大学的治理。 一、何为大学外部治理结构 大学治理作为一个概念的提出,是随着治理理论的兴起 而引起人们关注的。“大学治理”是对“University gover— nance”一词的翻译,在欧美高等教育学界是一个使用非常频 学外部治理结构主要指政府、社会与大学之间形成的关系。 本文中的大学泛指我国的公立大学,大学治理结构指的是大 学外部治理结构。 二、当前我国大学外部治理结构存在的问题 繁的术语。我国学界公开讨论大学治理,始于张维迎所著 的《大学的逻辑》(2004年版)。他指出:大学与企业不同,通 政府与大学——不对等的双边关系。我国长期以来的 中央集权的政治统治形成了社会管理中的政府本位的传统, 因此即使新中国成立以后,高等教育仍然受到政府的严格管 常是一种非营利性机构。不过,大学的目标也需要通过一整 套的制度安排来实现,这些制度安排就是治理结构,就是大 学的治理。 有学者认为,治理就是合作网络管理,指的是为了实现 与增进公共利益,政府部门和非政府部门(私营部门、第三部 制。行政主导管理下的大学只是政府机构的附属部分,还没 有真正成为独立办学的法人实体。政府掌握着对大学设置、 校长任命、专业设置、招生规模、教员编制、资源配置以及质 门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存 量评估等方面的决策和审批权,致使大学不能根据外部环境 ・57 ・ 和社会要求变化调整发展方向。大学办学经费主要来自政 府拨款,自我造血功能不足。市场观念和竞争意识不强。不 能实现与社会、市场的互动,不能借助社会力量发展壮大自 己。近年来,虽然我国~直探索着高等教育宏观管理体制改 革,转变政府管理职能.扩大高校办学自主权,但在大学办学 自主权逐渐扩大的过程中,由于历史因素以及政府和大学之 过采取有效集体行动来共同治理大学。其二,实现由“全能 政府”向“有限政府”的转变。一方面政府由微观管理向宏观 管理转变,把原来属于大学、而被政府占有的权力毫无保留 的归还给大学,使大学走上自主办学的道路。另一方面,加 强政府的宏观管理职能,弱化专业性学术性强、政府无法有 效行使的管理职能;强化一些职能,比如,政府根据经济社会 间存在着利益不相同、责任不对等、信息不对称、契约不完全 等问题,产生了不少既不利于政府管理也不利于大学自身的 问题,而要解决大学治理中的这些问题,要求我们构建新型 的府学关系。 中介组织——难堪大任的第三方力量 ,当今世界许多 国家都建立了各种半官方、民问性和学术性的教育中介机 构,像日本的中央教育审议会、法国的全国高等教育与科学 研究理事会、英国的大学基金委员会等等,它们通过承担高 等教育的决策咨询、大学拨款、质量评估和信息服务等不同 职能,在一定程度上协助政府实现了高等教育管理的宏观指 导和协调。在我国由于长期高度集中的政治管理体制,导致 高等教育中介机构生存与成长的土壤十分贫瘠。从20世纪 80年代开始,我国也陆续出现了一些处于政府和大学之间的 第三方组织,有协会类组织(比如全国教育工会、中国高教学 会等)、高校董事会(基金会、校友会)、研究中介(国家教育发 展研究中心等)和评估中介等L2 J,但这些中介机构或者数量 少、规模小,不成气候;或者因水平、力量有限和功利性太强, 而丧失其权威性;或者依附于政府,作为政府附属物而丧失 其相对独立性’3 J。 社会其他利益相关者——难成气候的边缘群体。治理 理论认为社会各部门之间合作伙伴关系的建立是政府有效 管理的核心。具体到大学的治理,也应引入社会其他利益相 关者广泛参与其中。但事实上,目前我国社会各界参与大学 治理的积极性还不高,效果还很不明显。这主要表现在:其 一,大学由于自身属性在很多情况下仍然是个半封闭的组 织,即使与社会有合作关系,但具体到大学治理,还不能真正 让社会力量介入;其二,由于政府一直是我国高等教育投资 者,加之社会捐资教育制度还不健全等因素,企事业单位和 校友对大学的关注和资金支持还远远不够;其三,社区居民、 学生家长、知名人士等群体成员还没有较强参与大学治理的 意识,大学本身对这些群体还不感兴趣,甚至担心他们的介 入会给大学带来“麻烦”。 三、我国大学外部治理结构的重构 构建新型的府学关系。由于政府的严格管制,致使大学 过分依赖于政府,从而失去了其独立性。因此,必须转变政 府的职能,即政府要对大学由全面控制转向服务监督。当 然,转变职能并非否定政府的地位和作用,而是意味着政府 权力行使范围和运作方式的改变。其一,实现由权力唯一中 心向多中心行动体系的转变。政府要走出权力唯一中心的 窠臼,向社会、市场和大学放权,实现权力的多中心和权力在 不同主体间的转移,允许大学的利益相关者都参与进来,通 ・58・ 发展和符合高等教育规律对大学提出的改革和发展的要求 以及做好顶层规划设计等;必要时候还可以增添一些新的职 能。其三,实现由运用行政手段为主向运用经济手段、法律 手段和必要的行政手段相结合的转变。 培育得力的中介组织。西方国家经验告诉我们,中介机 构作为政府和高校间沟通的桥梁,对于转变政府管理职能, 确保大学办学自主权,建立大学与政府、社会之间的良好互 动关系具有重要作用。对于政府部门而言,他们乐于找出一 条更加适合大学与其相处的关系模式,期待寻找出一种可以 减轻政府负担、促进大学发展又能最大化社会总效益的优化 模式来重新定位大学与政府的关系。 建立利益相关者参与大学治理的机制体制。既然现代 大学治理是利益相关者的共同治理,那么每个利益相关者都 有参与大学治理的权力。除了政府和中介组织外,从外部来 看,包括校友、学生家长以及大学所在地区的企业、社团、居 民等社会力量都有权力参与其中。高校利益相关者治理的 实施,关键在于寻求一种利益相关者参与共同决策的机制。 在这种模式下,高校的决策权往往不是由政府或其代理人校 长主导,而是交给利益相关者委员会。利益相关者委员会一 般由政府、高校的教学人员、研究人员、学生及行政人员、职 业界和社会团体等利益相关者代表组成,该委员会在资源配 置、财政预算、人事决策、专业设置、课程安排、教科书选择以 及其他各种事务方面参与高校的各种决策及管理【4J。目前 我国高校建立的董事会、理事会、基金会等组织,就类似利益 相关者委员会,它们在引进社会力量参与大学治理方面已经 取得一些成效,但还没有切实发挥实质性作用。而且,与理 顺政府关系和培育中介组织不同,建立利益相关者参与大学 治理的机制体制主动权很大程度上在大学本身,只要大学真 正树立开放合作理念,主动吸引社会力量参与大学,探索合 理的机制体制就一定能取得成效。当然利益相关者参与大 学治理也离不开政府的支持以及积极良好的社会环境。 [参考文献] [1]王建华.我国大学与政府问中介组织的现状、原因与对策【J].肯 岛科技大学学报(社会科学版),2002.1—2. [2]李军,阳渝.大学治理结构面临的问题及目标模式(J].高等农、I 教育,2006(12):16. [3] 子祥.高校利益相关者治理模式初探[J].西南交通大学学报 (社会科学版),2oo7(1):I8. [4]潘海生,张宇.利益相关者与现代大学治理结构的构建(J].教育 评沧,20O7(1):16. (责任校对赛罕其其格)