论我国农村土地产权制度试点改革

社会观察　论我国农村土地产权制度试点改革　欧阳苏芳　（北方工业大学文法学院法律系，北京１００１４４）　摘要：长期以来，由于农村集体土地产权不清乖产权制度的激励约束等功能的缺失，农村土地资源配置低效、农民权益受损问题较为严重。为　了改变这个现状，解放农村生产力，全国各地就农村土地产权制度改革纷纷进行试点。十八届三中全会后，农村土地制度改革更是受到极大关注，并　提上了政府工作日程。本文在这样的背景下，对中国农村土地产权制度改革的试点情况进行分析，以期进一步确定中国农村土地产权制度改革方向。　关键词：宅基地产权；集体建设用地使用权；土地承包经营权；农村土地产权　基金项目：２０１３年北京市高等学校青年英才项目　主持人：欧阳苏芳　项ｆｌ编号：ＹＥＴＰ１４３０　项目内容：不动产统一登记制度研究　中国是个农业大国，农民及其农村土地问题一直是我国的主要问　题。新中国成立６０多年以来，我国的土地制度经历了多次变革。近年　来，为了促进农村土地的进一步改革，各地进行了试点。本文就各地　试点情况做综述。　１成都土地产权镧度改革实践　成都市我国的一个特大城市　市域国土面积的绝大部分在农村，　半数以上的居民为农民。自２００３年“城乡统筹”工作实施以来，成都　城市居民人均可支配收入增长１．７６倍，农村居民收入增长了１．７７倍。成　都在此过程中进行的农村土地制度改革，为其经济发展奠定了很好的　基础。　成都市农村产权改革主要经历了以下几个进程：［１］　１．１确权与颁证　成都市农村产权改革的确权与颁证工作于２００８年启动，至２００９年　末，全市共有２５７个乡镇、２６６１个村（社区）启动了农村产权确权工　作，涉及农户１９０．ｏ４９７户，已经完成确权颁证３７．２万户。在确权和颁证　过程中，还对发现的问题及时进行了整改。　１．２成立投资公司集合社会资本　成都市政府于２００７年１２月成立了成都市农发投公司，该公司利用　到位财政资金２７．８５亿元，累计推进项Ｎ３９８个，市农发投公司累计直接　投入８９亿元，带动社会资金投入９４．４亿元，使得财政投入的资金扩大　６．６倍，充分发挥杠杆效应。增强了对农业的投入力度。同时，该公司　下辖的两个担保公司利用其高达６亿元的注册资本，集合社会投入资金　２５胞元。　１．３成立农村产权交易所促进产权流转　２００８年ｌ０月１３日在全国率先成立了成都市农村产权交易所，各区　县搭建了产权流转有形市场。截至２００９￣末，产权实现流转６．６３万宗，　流转金额３３．６２亿元。　成都通过试点改革，保持了城市经济快速发展，又遏制了城乡差　距的拉大。但是成都在改革中也存在一些问题：如城乡建联（农户出　让宅基地使用权，从而获得建立新房的基金）政策使得小产权楼盘出　现；政府在农地综合治理中并未定位于服务的地位，加大了政府财政　压力，也难以保证融资平台公司的积极推东作用。　２海南省三亚市天■镇力村农村集体土地产权制度改革　２０１　１年国土部在海南省三亚市天崖镇力村开始试点农村土地产权　制度改革，试点改革的核心内容主要在于促进集体建设用地使用权的　流转。为此，２０１１年三亚市政府出台了《三亚市试点地区集体土地登　记发证办法》、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》、《三亚市　试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》等文件，对农村集体土　地产权改革在制度上作出了顶层的设计，并在力村开始改革试点。试　点主要措施如下：Ｉ２］　（一）根据《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》的规定，　市人民政府分别向村集体、农户发放了《集体土地所有证》、《集体　土地使用证》、《集体土地他项权利证》，使得村集体、农户和村民　拥有长久的土地产权，改变村民和村集体在城镇化过程中失地的状　况。　（二）建立试点农村集体建设用地使用权流转制度。《建设用地　流转办法》通过具体的规定，建立国有土地和农村集体建设用地使用　．—３８０—．　权同地、同价、同权入市的统一土地市场。　（三）建立试点农村集体农地使用权流转制度。《农用地流转方　法》指出，农民或土地使用权受让方在不改变农业生产用途，不对本　地区造成生态环境破坏和水土流失，不违反国家环境保护相关规定的　条件下，可以通过出让、转让、出租、抵押等方式自由的处置已经取　得集体农地使用权。　（四）建立试点农民长久生产生活保障制度。《建设用地流转办　法》规定，集体建设用地享有与城镇土地使用权同等权益。收益的５％　用于村民社会保障，４０％缴纳市政府，用于城市综合配套设施建设；　３０％分配给被征地村民；１５％用于发展集体经济；１０％用于集体经济组　织公益设施和基础设施建设。　３苏州土地产权制度改革。　苏州的土地产权改革主要采取了以下措施：［３】　（一）在宅基地产权制度改革上，直接按照户籍、婚龄等进行房　屋、宅基地的产权置换。　（二）在集体建设用地产权制度改革上，苏州集体出租或转让厂　房、土地等获得巨大的收益，集体成员通过成员全分享集体土地的收　益，之后通过股份制改革农民成了集体资产的股东，以股东的方式进　行分红。　（四）在农村承包地产权制度改革上，其重要模式是当地农村居　民放弃承包地进入失地农民社会保障范围。苏州土地产权改革有其显　著的特点，主要原因在于苏州的城乡一体化进程发展较快，非农就业　比例很高。　四、北京市农村土地制度改革。北京农村土地制度改革一直在稳　步的进行，其采取的措施主要如下：　（一）宅基地流转改革。北京宅基地流转主要有三个阶段：上世　纪８０－９０年代很多城镇居民在农村买房或者申请宅基地建房，１９９９年被　国务院办公厅以发布通知的方式禁止；之后，北京农村宅基地更多的　是以出租的方式流转，房屋出租收益成为近郊农民财产性收入的主要　来源；２０１３年，北京市政府开始在密云县干峪沟试点宅基地流转，在　农民自愿的前提下盘活闲置房屋发展旅游，增加了农民收入。然而，　宅基地的流转受到法律等方面因素的制约，其发展遭遇瓶颈。对宅基　地进行全方位的确权确价，使得宅基地得到有效的流转，是今后农村　土地制度改革的重点之一。　（二）集体建设用地改革。北京集体建设用地改革模式有两个　阶段：一是２０００年～２０１０年的改革，主要是以货币形式安置农民“转　居”或“转工”，此模式带来许多诟病，后弃之不用。二是２０１０年至　今的改革，主要是逐渐实现农民的“农转非”，并通过健全农民社会　保障与建立集体商业底商的模式来保证农民的后续发展。但是农村　集体建设用地在流转过程中无法与城市国有土地同权、同价、同等人　市。此外，如何保证农村集体建设用地的收益让农民直接受惠，是后　续改革要研究的重点。　（三）土地承包经营权流转改革。北京市农村土地承包经营权自　２００５年开始实施流转以来，对实现农村土地规模收益、转移农村劳动　力，提高土地的生产力，提供农民收入等方面起到了很大的促进和带　动作用。然而，仍存在以下问题：流转方式单一，主要是互换、转　让、入股等形式；流转对象单一，８５％的流转都在农户间进行；流转　土地多用于非粮食生产；流转交易平台尚未完全建立（北京农交所目　社会观察　城市建设过程中如何实现历史遗迹的保护和综合利用　张　玮　（西安市城墙管理所，　陕西西安７１０００１）　摘要：中国历史悠久，源远流长，具有历史遗迹的城市遍及全国，具有传统特色的古城丰富而举世闻名，然而，在大力发展经济建设和城市建　设的今天，有许多历史遗迹不被开发利用，甚至遭到严重破坏，本文就城市建设过程中如何对历史遗迹保护和利用进行阐述，解答历史遗迹保护的意　义、存在的现状以及保护的措施等问题，使历史遗迹和城市发展达到有效地结合。　关键词：城市建设；历史遗迹；保护；意义；措施；利用价值　历史遗迹就是能够代表和反映特定历史时期或是朝代的古迹，具　有一定的考古价值，文化价值和纪念价值等。它是当时人类有意识的　加工，能反映出当时社会生产力和生活状况的历史痕迹。如：遗址、　墓葬、城堡废墟、窑藏、寺庙址等，具有历史研究价值。本文就如何　在城市建设中保护历史遗迹和怎样利用历史遗迹进行建设城市提出个　人建议。　１保护历史遗迹意义　保护历史遗迹也是保护文化遗产，它具有非常重要的意义。一是　保护历史遗迹就是保护历史文化价值，城市历史遗迹是文化遗产，它　见证了城市的发展，它对历史文化的研究提供重要的依据，它对我们　研究城市逐步发展和人类文明逐渐进步具有借古明今的作用，有利　于城市文化的发展；二是保护历史遗迹就是保护了科学研究价值。　中国是世界文明古国，它历史悠久，具有很高的科学研究价值，比如　历史古城、古建筑物都蕴含很到的科学知识，比如：中国的赵州桥、　中国的长城、埃及的金字塔等，它经过了无数的春秋洗礼，巍然屹立　在世，受人敬仰，时间是最好的证明，还有很多像赵州桥、长城、金　字塔一样具有很深奥的科学价值历史遗迹等人们去研究；三是保护历　史遗迹，有利于城市经济发展，具有经济价值。越是古老的建筑越能　发挥它自己的经济价值，为城市发展提高了良好的条件，城市历史遗　迹，越来越受到人民欢迎，它吸引着无数国内外的人向往，成为城市　旅游的重要资源，带动城市经济增长；四是具有可持续发展价值。可　持续发展是科学发展观的重要内容，它是摆脱贫穷、创建文明的重要　举措，可持续发展的一个重要方面就是保护历史文化遗产，保护历史　文化，是利在当代、功在千秋，造福子孙的好做法。　２城市建设过程中历史遗迹的保护现状及原因　保护历史遗迹具有很重要的意义，然而，在我国城市建设过程　中，遗憾的是，由于种种原因，严重破坏了重要的历史文化遗产，目　前，城市开发中对历史遗迹的破坏已经超过文革的破坏。一是建设的　破坏。改革开放三十年来，中国经济飞速发展，城市建设日新月异，　在高速发展的情况下，形成了房地产热和旧城改造热，由于开发商　和建筑商的无知，加上监管部门鉴定能力底下、监管意识不强、管理　不到位，造成许多具有价值的古建筑毁于一旦；二是开发性的破坏，　由于大力提倡历史建筑与旅游相结合，很多城市为了提高旅游经济效　益，缺乏文物保护意识或不懂如何进行文物保护，而对一些历史遗迹　造成人为的破坏，以及错位、超载开发，不少历史保护区商业化，城　市化程度加深，比如，长城被破坏、敦煌莫高窟壁画脱落等，三是自　然因素的破坏。自然环境对文物的破坏是不可避免的，如风化、酸雨　侵蚀、日晒虫蛀等，但是，这些因素可以用科技技术进行修补，延缓　或减少自然对文物的破坏。四是人为因素破坏，建设性破坏、开发　性破坏也属于人为破坏，这里人为破坏是指游客、施工工人等人为因　素，比如游客乱涂乱画、施工工人不懂文物保护意识，任意破坏等。　３城市建设过程中实现历史遗迹的保护措施６００　作。政府重视对历史遗迹的保护，要大力宣传文化遗产对城市和科学　发展的重要性，与人们生活的关联，加大文化监督管理部门的管控　力度，提升历史遗迹保护意识；二是加大对破坏历史遗迹事件的惩罚　力度。政府设专门的组织和人员对所辖的历史遗迹和文化遗产进行保　护，对有破坏、盗取等违法行为的要严肃依法进行惩处，绝不能够放　任不管、徇私枉法；三是加强检查监控部门的管理力度。对于具有历　史遗迹的城市，要加大对历史文化的管理监控，对于建设和开发设计　历史遗迹的要进行严格审查，对确定具有历史文物价值的遗迹，要进　行保护，不能因为开发需要而破坏历史遗迹。　（二）实现历史遗迹保护要注重方法。一是冻结保存。对历史遗　迹要原封不动的保存，保持历史文化的原真性，对已经破坏的要谨慎　修复，比如残缺的建筑修复要整旧如故，以存其真，修复和补缺部门　必须跟原有部分形成整体保持景观上的和谐一致，这样有助于保存艺　术价值、历史价值、信息价值和科学价值，增添的部分要和原有部分　应该有区别，这样能保持原有文物的历史性；二是谨慎重建。对于　已经破坏的历史建筑，不要盲目重建，具有重建意义的，要经过专家　论证，如果失去历史遗迹的真实性，又耗资巨大，还破坏了遗迹，这　样，不如保存残迹更有价值；三是开发历史遗产要以不损坏遗产为前　提。目前，许多城市要利用原有的历史遗迹进行经济开发，实现它们　的经济价值，但注意的是，要以不损坏遗产为前提，要让历史遗迹以　原有的最有价值，对于参观旅游景点要慎重，防止被破坏；四是拿不　准的历史遗迹暂不拆除。尤其是城市古建筑、古街的开发，不要轻易　认定不是历史遗迹，就随意开发。　４充分利用历史遗迹资源。发晨城市建设　城市建设过程中，要做到历史遗迹保护和旅游经济发展双赢，要　根据城市的发展特点和历史遗迹分布范围，合理规划，以历史遗迹为　中心合理规划老城区的建设工作，对违法建筑和部分风貌不协调的建　筑物，依据历史遗迹不同，可以开发使用为博物馆、古城区、古宅、　旅游地等不同特色的旅游参观场所，并根据历史遗迹所展现的历史典　故或寓意，进行主题开发，建设相应的配套设施，增设一些古建风　格的建筑，比如门厅或长廊，并进行绿化，在提高城市旅游业发展同　时，展现出城市历史文化风貌。　５结论　历史遗迹是民族的气质所在，我们今天的努力也是创造未来，也　必将随着时间的流逝成为历史，所以，从我们自身做起，保护历史遗　迹，让历史遗迹成为建设城市的发展动力。　参考文献　…１单霁翔；；论中国大型古代城市遗址的整体保护　东南文化；２００９年Ｏ２期　［２］杜金鹏；；大遗址保护与考古遗址公园建设【Ｊ１；杭州通讯（下半月）；２００９年　Ｏ６期　［３１董瑜　Ｂ京城墙遗址公园建设研究【Ｄ］；ｊＥ京林业大学；２００９年　（一）提高历史遗迹保护重要性的认识。一是做好宣传教育工　［４］贺嵘泮景龙；；从遗址公园实践到《良诸共识》——以西安曲江池遗址　公园为例［Ｊ］；四川建筑科学研究；２０１２年Ｏ１期　前只在平谷和门头沟在办事处）；流转价格没有参照依据。　４结语　参考文献　［１］刘泽仁．成都市农村产权制度改革调研报告［Ｊ］．西部经济管理论坛，　２０１１（３）．　改革开放ｊ十年以来，农村土地制度改革取得了重大的历史性突　破。通过各地农村土地制度改革试点工作，农村土地制度改革又爆发　了巨大的生命力。十八届三中全会后，农村土地制度改革受到极大关　注。在这样的背景下，如何继续完善农村土地制度改革，则是学界和　政府需要进一步研究和探索的重大课题。　［２】中国农村发展银行海南省分行课题组．一个突破土地产权制度的试点　改革一海南省三亚市天涯镇力村农村集体土地产权制度改革的案例分析　『Ｊ］．区域经济，２０１３（７）．　［３］曲福田、田光明．城乡统筹与农村集体土地产权制度改革，管理世　界．２０１１（６）．　一３８１—