学术界通常认为，PPP模式即Public—Private—Partnership（公共私营合作制）的简称。是指政府部门与民营公司或私人组织之间，通过特许权协议合作形式，建设基础设施项目等公共产品和服务提供，以优化项目融资，实现“双赢”或“多赢”。其典型的结构为：政府或部门通过公开采购与中标人签订特许合同，设立特定项目公司 （即中标人即工程商、服务经营公司即运营商或项目投资第三方即投资商三方共同成立的股份公司），负责合作项目的筹资、建设及经营维护。政府向借贷金融机构承诺将按合同支付费用，使项目公司及时有效获得融资。PPP模式实质是政府通过公开招标或谈判、委托等方式选定私营公司，给予其长期的特许经营权和收益权，从而换取基础设施等公共产品或服务加快建设及有效运营。
从定义及其发展经历上看，PPP模式的内涵包括：第一，PPP是一种新型的项目融资模式。一般的融资由公司自由掌握，向金融机构贷款用于生产经营活动；PPP项目融资是由政府发起和扶持为主，合作公司积极跟进的一种方式。融资内容与政府政策扶持对象及力度，项目预期收益等密切相关。项目公司的资产总值和政府的政策承诺是融资贷款的安全保障，项目公司的经营性直接收益和经营利润是归还贷款的主要来源。第二，PPP融资模式能有效吸引民营资本，使
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之能积极参与社会建设，提高资金效率，降低成本风险。民营资本参与PPP融资能充分发挥它的特性，比如前期的项目确认、设计和可行性研究，引入先进技术和有效管理，控制项目进程，缩短项目建设周期，降低企业运作成本、资产负债率及风险，保障国家、市场、社会和民营企业各方的利益。第三，PPP模式能有效增加民营资本的利润。PPP对私营部门具有强大的吸引力。它能与政府部门紧密合作；能及时获取贷款；投资回报有保障。在一定程度上还有政策支持的机会。如给予民营公司国有或集体土地优先开发权、融资贷款担保、税费优惠或其他政府性政策优惠措施等。通过实施这些政策性措施可提高民营资本参与合作项目的积极性。第四，PPP模式能有效减轻政府投资负担和风险，提高项目服务质量，更好地为社会和公众提供服务。 二、PPP与GP（政府采购）的关系
深刻剖析PPP与GP（政府采购）的关系将有助于进一步认识PPP在政府与市场中的关系问题。PPP是政府和市场主体共同合作融资运作公共产品实现双赢或多赢的模式。GP（政府采购）是政府主体通过透明竞争的方式以合同、购买或租赁等形式获取公共产品、工程或服务的行为。PPP更注重公私合作的特性；政府采购更注重采购方式的透明、竞争和信用。
PPP作为民营部门与政府公共部门合作所形成的伙伴关
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系，在项目营运上存在许多目标趋同，包括合作的趋同性，即以最合理的资源和形式追求公共福利和企业利润的临界与趋同；包括利益的趋同性，即投资回报利益共享，以实现公共服务；包括风险趋同；希望以承担能力方式划分风险，实现总体风险最小化。
政府采购作为采购的一种方式，是采购主体选择采购方式实现采购目标的行为活动。采购主体可以是政府机关，也可以是事业单位，或者是社会团体。但不包括国有企业或民间主体。采购主体根据采购预算或计划来实现采购行为，通过公开招标、竞争性谈判、询价或单一来源采购方式完成，采购过程更注重市场主体参与的公平性和竞争性。采购目标即实现政府管理目标，包括自身管理和职能管理目标。其通过工程、产品或服务方式提供为载体。
从项目角度出发，PPP是实现项目在伙伴关系上管理能力的综合体现；政府采购更注重采购行为或流程的体现。从法律要义出发，两者都注重合同契约方式的实现；从范围内涵上看，PPP与政府采购交叉性非常强。在国际上有的国家，只要资金涉及公共资金，即使只占1%（有的必须占51%），都必须实施政府采购。从这个角度上来说，PPP在合作过程中需要尽可能遵循政府采购程序要求，体现竞争性和公平性。但PPP与政府采购不同，它不是单纯的买卖关系，也不同于一般意义上的政府购买服务，它可以通过补助、清算、
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放松管制甚至无偿赠与等多样化方式实现民营资本进入政府提供服务的过程中，以实现公共服务提供机制的多元化和高效化。
三、PPP模式发展
英国是最早应用PPP模式的国家。中国开展PPP活动较短，但已通过PPP方式开展的行业有高速公路、水务等基础设施和公用事业，在未来，保障性住房、社会保障体系运行、农村金融服务、新型城镇化等领域，同样适合引入民营资本通过PPP方式参与建设。
从国外近年PPP模式运行的经验看，成功运作PPP模式还是需要具备一些基础条件的，比如政府部门的有力支持不可或缺。在PPP模式中前期政府承担重要的、总体的角色和责任。政府是否从公共利益角度出发，开展项目的总体策划、组织公开采购、协调各方关系、制定政策扶持等，决定着PPP运作的重要方向。如需要有健全的法律法规和政策制度体系支撑。PPP项目需要有法律保障，对各方当事人的权利、义务、责任和风险进行明确界定，充分评估，保护各方利益不受损害。在PPP模式的全程运行中，从最初的项目设计、可行性研究到招标投标等确定合作方过程；从双方或多方合同签定，到具体项目公司的融资、运营、管理和维护等过程，在各个阶段都得明确基本法律流程，使双方合作有规矩可寻，利于发挥双方优势和弥补双方或项目运行中的问题或不
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足。如PPP模式运行需要有会计、法律、金融等专业化机构和复合型、高层次人才的支持。PPP模式作为一种未来会在多领域多层面广泛应用的项目特许经营权方式，其时限长、内容多，范围广，涉及复杂的金融知识，如国际金融、互联网金融等，涉及多方面的法律知识，如金融法、合同法、招标投标法等，涉及专业的工程技术及管理、财务及管理、项目咨询及管理等方面的知识。需要有规范化、标准化和信息技术作支撑的知识体系。专业机构和专业人才必不可少 四、PPP模式优势及注意问题
政府和私营两者的优势结合，是建立PPP模式的基础。它能体现政府职能的宏观调控政策能力，统筹规划协调能力和责任意识；它能体现私营企业的资本调集能力、管理效率和创业精神。总结而言，PPP模式的优点包括：一是能减轻财政负担，转换政府职能。政府从直接提供公共产品和公共服务转变成监管者，能优化项目效益，减轻财政压力。二是降低综合成本。一个项目如果 单纯由政府投入可能建设周期长、管理效益差，但PPP模式能集中政府与私营企业的优势，能强化项目的前期规划的科学性，也激发私营企业逐利的热情，从而提高效率和降低工程总造价，积 极防范和规避项目完工风险和资金风险。三是促进混合所有制。当前，中央积极推动混合所有制建设，希望利用民间资本提升政府提供公共服务的质量和效率，PPP正是这样一种手段，能通
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过 混合所有制方式保持项目管理的革新和投融资手段的革新。四是风险分配合理。融资难度减低；管理质量提高；政府及企业双方风险得以分担，共同合理分配。五是应用范围广泛。从工程向服 务领域转变。私人企业不单能参与公共基础设施项目建设，还可以向水、电、热等市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等推进，甚至可以参与国家媒体电视、新闻出版、法律服务 等行业渗透。 PPP应注意的问题。
执行PPP项目在实施过程中投资者最关注的问题是政府的诚信承诺。尽管双方有合同约束，规定了双方的责任、权利和义务，但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位，如 何政府失信违约将对投资人的融资成本、项目收益造成严重的影响。特别是遇到政府政策调整的风险，项目失去政策的支持；部门利益风险，项目实施过程中政府换届，或者衙门作风；法律 法规保障风险，项目实施过程中受到法律法规的限制的风险；项目具体运作过程中遇到重大变故或实施障碍的风险。这些都需要建立政府投资信用约束机制。
执行PPP项目最需要注意的是如何选择投资人问题。投资人选择的难度比较大。假若政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，在引进投资人的过程中，如果对投资人的资 质、诚信、实力、业绩、管理及服务经
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验等方面考察不足，则容易使项目停滞，资金链掉断等风险。这需要政府在选择投资人时作充分的评估和细致的考察，在具体项目选择中可参照企业“ 路演”形式，货比三家，拥有专业管理人员同时也主动聘请法律顾问和会计事务专业人才，最大程度减少风险的存在。
执行PPP项目需要注意预防腐败问题。由于PPP是政府与私人的最紧密的合作模式。有些权力支配者恰恰喜欢利用规则的不完善，利用技术的不专业，利用隐匿的人情关系，利用合作的表面性 项目等行为掠夺国家财富，实现投资人和政府权力者的“共赢”。而这种腐败行为隐藏在堂而皇之的PPP项目中，不易被发现。这是推进PPP中最值得注意的方面。预防PPP中的腐败问题需要法 律法规的完善，作业的标准化，技术的电子化，体制机制的顺畅和监督的有效等措施。具体而言，一个PPP项目是否容易出现腐败行为我们可以关注这几点：
第一，政府投资项目其购买和供应角色是否分离。角色分离代表决策、管理和执行的有效分离和制约，若同一政府机构既负责购买又负责供应，政府很有可能偏袒公共服务或出现舞弊行为。
第二，该项目的设计、招标、谈判、实施和监管服务等是否有完善的契约。是否引入具有金融、管理、会计、法律等专业代理机构。引入专业力量能保证规划方案设计合理，
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能有效保证项目 实施质量。
第三，是否有制定规范的法规以支持竞争的和透明的投资人选择制度。以公开和竞争的方式挑选合适的经营者是PPP模式设立的有效要素。整个投标过程必须是透明的和竞争性的，并且在竞争 性的投标和客观公正的评标过程产生最佳中标人，即符合质量服务要求的最低价格的供应商。这是减少PPP模式中的腐败现象最重要的步骤。实践中往往出现招标不足三家的现象，这也是政府 或部门事先与民营企业达成意向使招标缺乏竞争性。这种现象不单单在PPP中出现，在BT、BOT、工程项目招标投标、政府采购等诸多项目中出现，也是需要整治的重要方面。
第四，必须建立有效的质量保证机制和评价体系。项目实施过程中或实施完成需要有第三方做独立的质量保证及监管机制，对经营者的规划、营运、业绩结果等进行独立、客观且公正的评价 。如工程过程服务控制及监测、项目管理质量评价体系认证、专家顾问及咨询等。
PPP模式是政府转型和企业发展来说既是机遇，更是挑战，它要求政府把握政策，准确规划，规范运作，廉洁服务，也要求企业熟悉市场、精练运作PPP模式流程、恰当运用投资融资决策数 据和工具，实现全过程介入，运作和管理包括项目前期、立项、可行性研究和最初阶段；项目招标投标、融资、合同签定的中期阶段；项目具体实施、项目运营和维
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护、投资的回收、风险管 理等后期阶段等。最终实现政府、市场、企业、社会的共赢。
闲谈：日前，财政部通知下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《办法》），要求，各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，明确规定企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。
结合10月初国务院下发的43号文来看，中央疏堵结合的政
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策，意味着在新型城镇化建设过程中的融资模式出现转向。政府主导的高强度投资、高负债的粗放模式将逐步向政府和社会资本合作模式过渡，迎来PPP时代。
PPP模式下的新型城镇化建设，社会资本如何介入，哪些因素是关注焦点，有哪些展业的空间和项目，是投融资双方关注的话题。
城镇化建设掣肘于地方债
新型城镇化建设融资，地方债是一个绕不过去的话题。 在中国目前的财税体制下，地方政府财权受到制度约束、职能责任和资金三方面因素的影响，造成地方政府事权和财权高度不对称。地方政府在此约束下急欲扩大财政收入来源，但又无法在体制内寻求收支缺口的弥补途径，于是转向体制外，土地财政、扩大预算外收入和对外举债成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径。
10月初，国务院办公厅下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》【2014】43号文件，提出赋予地方政府依法适度举债权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，坚决制止地方政府违法违规举债。该文件的出台无疑堵上了地方政府举债建城的发展模式。
财政部《办法》中要求大力推广的PPP模式，则给新型城镇化建设疏通了新的融资通道。 社会资本青睐市场定价类项目
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新型城镇化建设引入PPP模式，对于政府来说是新型城镇化的“调结构、转方式”。
给政府带来的不是直接上的债务的减少，而是政府在城镇化建设中角色和模式的转变。
某地产公司人士接受中国房地产报采访时表示：“在PPP模式下的城镇化建设，政府承担的是合理的管理和监管职责，剥离了投融资功能，回归城市管理者的角色，将城市公共建设项目的投融资、管理、运营交还给社会资本，将属于市场的部分由市场去解决，政府所出资本只是象征性的投资。此模式可以有效地防止地方政府债务规模的继续垒加，对于地方政府财政压力来说是在做减法”。
地方政府在新型城镇化建设的具体项目中运用PPP模式带来的最大益处是，“通常不会给地方政府增加新的负债，造成新的债务压力，反而可以提供高质量、有效率运行的公共产品和服务，这也是PPP模式下社会和社会资本能够实现共赢的根本所在。”对社会资本来说，发挥市场化的作用，在市场化原则下，追求安全、稳定的利润回报。
上海某信托公司房地产金融总裁接受本报采访时表示：“在机制和制度的构架上，核心要点是权责要清晰。”。 他认为：“PPP模式的核心问题是看城镇化建设的公共项目是否属于市场化定价，属于市场化定价项目会调动社会资本参与的积极性，政府定价项目则存在很大政策不确定性，影
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响社会资本参与的积极性。”此外，在地方政府相继追捧PPP模式的时间节点，有必要防止一哄而上的局面，实践走在制度的前面，部分项目风险最终成为财政风险，从而陷入新一轮的债务危机。
财政部“PPP中心”一位不愿透露姓名的专家顾问认为，目前政策环境下，PPP模式面临的最大问题是契约精神与政策变动风险间的博弈。
此外，对已建成的公共项目引入PPP，在建的非经营性项目如何适用PPP模式等，尚无成熟的模式，因此长效的规范机制设立以及国家层面的制度建设显得尤为迫切。 央企运营优势明显
在PPP模式下的城镇化建设上，较早参与布局的是五矿信托和中信集团。
据公开消息称，今年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)有限公司签订《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》，开展沈抚新城基础设施建设。 在该项目中，政府以特许权协议为基础，由沈抚新城管委会、五矿信托、中建一局共同注资成立项目公司并签署合作协议，按照协议约定，中建一局将获得沈抚新城抚顺区域内的安置房建设及电力、供热、道路、桥梁等基础设施建设项目的施工总承包权。
上述工程项目共需资金35.88亿元，五矿信托作为引入
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的投资方，将以股权投资形式进入，成为项目公司的绝对大股东，项目承包方中建一局的投资金额为200万元。 有观点认为，9月底，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)出台。虽然其目的是为完善《预算法》服务，但其中明确将剥离融资平台公司政府融资职能，恰恰打到信托公司的软肋，但是也为信托公司开启了另一扇窗。其中，43号文中同时提出“推广使用政府与社会资本合作模式”，对信托以及资管则是一个机会。未来政信类项目的融资模式或将转向PPP模式。
对此，前述上海某信托公司房地产金融总裁表示：“严格意义上讲，五矿介入的沈抚新城建设项目不属于PPP模式，而是变相的信托贷款”。
他表示：“未来信托公司在PPP模式下的新型城镇化建设中，更多的是做有限合伙企业的LP。”汕头中信滨海新城项目规划面积168平方公里，启动区约14平方公里，开发周期约25年，总投资预计超过500亿元，是中信集团与汕头市政府合作推动特大规模新型城镇化项目，是地方政府与实力央企构建新型PPP合作模式的又一创新实践。 中信地产城市运营部副总经理朱涛在接受中国房地产采访时表示：“中信现在运作的项目，主要依托中信集团强大金融优势做后盾，目前项目主要是和一些大型国企合作，未来将打造一个开放性的平台，引入更多社会资本一起运营
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滨海新城项目。”
不过，房地产行业人士告诉中国房地产报记者，“中信集团作为财政部直属的大型企业集团，在金融综合服务方面具备领先的金融优势，同时在非金融领域也具备跨越50多个行业的多元化业务布局优势。”因此，中信集团在贯彻国家新型城镇化战略过程中，其优势并不局限于央企身份和规模实力，更在于其强大的资本运作能力和资源整合能力，更在于“中信”品牌的强大社会影响力。早在北京奥运会鸟巢的建设过程中，中信集团就已经在PPP模式方面有过深入的尝试和探索。
据悉，中信在滨海新城项目合作过程中，摸索出一条创新的PPP合作路径，通过市场化运作实现项目的自身平衡，避免了传统城镇化建设的债务重担负累地方政府，从提升效率的角度来讲也为社会提供了更加经济高效的基础设施等公共产品和公共服务，在提升城市功能、促进城市绿色可持续发展的同时，更能够实现地方政府、社会资本和社会公众的长远共赢。
城市建设基金或成新方向
在城镇化股权投资基金方面，广东省已于2013年率先推出首期121亿元粤东西北振兴发展股权基金。
广东省政府与中国人保集团、建设银行研究推进并正式设立规模为121亿元的粤东西北振兴发展股权基金。这是全国第
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一个由省级平台与金融央企合作设立的股权基金，将集中投资于各地市新区起步区及中心城区建设。
振兴基金首期规模121亿元，其中人保出资60亿元，粤财控股代表省财政厅分期出资40亿元，省建行出资20亿元，中银粤财作为基金管理人跟投1亿元。基金限期为9年，到期后可以展期2次，每次不超过1年，即最长11年。 基金首期主要投资于省政府批准规划的粤东西北地级市(含肇庆)的新区及中心城区的扩容提质项目。由基金和地市按51∶49左右比例出资共同组建项目平台公司。为平衡东西北地市(含肇庆)资金需求，基金在每个地市级的拟投资额度不超过10亿元。
前述房地产金融总裁也表示：“PPP模式未来的突破点在于，被剥离出来的地方政府融资平台公司，将可能会引入类似于中建、中铁等央企资本，搭建一个股权投资型的基金管理公司，发起一些城市建设基金。”中信地产、五矿信托的PPP模式，以及广东的股权投资基金是否能创出一条新路，未来还有待市场进一步的观察。
闲谈2：随着PPP的政策层面利好消息不断，福建、青海、安徽等多省份近期重点在基础设施公共领域，相继推出了规模庞大的PPP项目（政府和社会资本合作模式），初估这些项目规模达万亿元。值得注意的是，地方对PPP项目进
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行的财政支持，提出要从“补建设”向“补运营”逐步转变。（据每经网-每日经济新闻等报道）
党的十八届三中全会明确提出了要引导社会资本参与基础设施建设和运营，积极发展PPP模式就是基于这一要求出发的；而且，这也是全国财政工作会议精神的一项重点改革工作。不久前，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，其中就明确将推广运用PPP（政府和社会资本合作）模式，并在全国范围开展项目示范。福建等多省份积极探索推广PPP试点工作，通过政府和社会部门合作PPP等方式鼓励社会资本进入基础设施等项目领域，也就是在如上政策大背景“应运而生”的。
其实，PPP这种融资框架模式（公私合营）在国际上早已流行，也相对成熟。亚洲开发银行就积极地在亚太地区倡导PPP模式，来取代以往那种不符合市场经济需求的融资平台。今年4月间召开的国务院常务会议宣布，将向社会资本推出首批80个基础设施建设项目，并确定了深化铁路投融资体制改革、筹措和落实建设资金等重要“活经济、惠民生”政策措施，这已意味着PPP模式进入可实质推广的阶段。 加快地方基础设施建设，促进中西部发展，激活和释放更多有效投资来带动整体投资反弹，以增强宏观经济活力，对中国经济平稳增长有着重大意义。同时，我们也必须清醒地看到，旧有那种让政府举债融资来搞建设的方式，也存在
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许多瓶颈和弊端。比如，重大基建及保障房等由政府主导的项目领域，民间资本、社会资本往往是“进不了门”；过于“封闭”的项目运作，还可能导致效率低下、权力寻租、变相利益输送、政府债务等风险。另外，规模庞大的基础设施等公共领域投资建设，如果单一依赖政府公共财政资金进行大规模投资，必然将扩大地方财政缺口，加重地方政府债务负担。在债务存量和增量的双重压力下，地方政府对重大有效投资的运作手脚已被大大“束缚”，根本“无暇”腾出精力来有效化减与治理政府债务问题。因此，积极发展PPP模式，不光光是为了平稳经济，给民资等社会资本“开渠道”，也是深化政府投融资、财政体制改革的要求，还是“疏堵”结合治理地方债风险的一个重要途径。
积极发展PPP模式，目前各地在推广运用模式试点工作时，已经积极从宣传培训、需求调研、建立工作机制等方面多管齐下、创新探索建立多元可持续的资金保障机制，着力提升这些民生公益项目的效率效益。对于PPP模式如何推进，作为主导引入更多社会资本参与公共建设和服务的财政部，按照中央深化改革的任务部署，提出了加快简政放权、转变财政职能，争取从“挖坑放水”式的建设型财政向“开渠引水”式的服务型财政过渡的改革方向。不久前，财政部部长楼继伟对外表示，在PPP模式推进方面将主要采取面向社会
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推80个PPP项目、成立PPP中心、对地方财政进行培训等三方面措施。
笔者认为，要把纾困地方融资、促进地方基建投资建设的PPP模式推广运作好，其成败与否、实效如何，关键在于要建构好一套行之有效的运作保障机制。早几年前、京沪等地就有设想尝试在城市公共交通引入PPP，但都以“尴尬”谢幕而没有下文，究其原因当然与缺乏中央层面政策配套有关，更主要还是出在运作方面的问题。
作为一种新的公共建设财务模式，PPP的机制模式结构设计是一个关键性问题。假如基础设施公共领域项目经济强度不高，项目营收的财务现金流一时难以支撑项目的投资回报，那只能捆绑其他收益性资产了，或以资产分包方式来间接改善项目对社会资本的投资收益状况。比如铁路、地铁通常会连带站区或部分路线两侧的土地开发等。另外，就是媒体报道中指出的政府给予运营补贴方式，从“补建设”向“补运营”转变。还有，PPP项目的社会资本招投标也是不小的问题，这往往不是投资人简单的实力问题，更关键的是项目投标方案如何合理、科学、公平。社会投资人对项目是不是真正具备足够的信心，以及是否具有相应的经验、专业能力；尤其是对PPP项目的工程、技术、融资及运营管理方面的了解与把握度有多大？有时，光靠热情的确是还不够的，过分
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热切的“赌徒式”发财梦也做不得，还必须具备相应的能力和水平。
最后，PPP项目模式毕竟是一种公私合作的特殊民商事关系，其紧密连接处就是PPP项目合同在左右之间利益关系。政府和社会资本都应高度尊重契约精神，遵守与落实合同约定。此外，PPP合同通常都有设计相应的协调机制，那么如何在项目落实间进行合理调整，而不是以“扭曲”、“非法公权干预”等来“非正常”纠错和推定责任承担。 要积极发展PPP模式，必须先建构好行之有效的保障机制，要善于妥善设计、精心实施，完善优化好风险分配机制，还要强化项目管理及公共监督。把PPP模式轻易地当成建设融资万能的“特效药”，而不注重机制建构，极有可能给地方政府、社会投资人带来风险的。
国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励
社会投资的指导意见
国发〔2014〕60 号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发
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挥社会资本特别是民间资本的积极作用。为此，特提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给。
（二）基本原则。实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。
二、创新生态环保投资运营机制
（三）深化林业管理体制改革。推进国有林区和国有林场管理体制改革，完善森林经营和采伐管理制度，开展森林科学经营。深化集体林权制度改革，稳定林权承包关系，放活林地经营权，鼓励林权依法规范流转。鼓励荒山荒地造林
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和退耕还林林地林权依法流转。减免林权流转税费，有效降低流转成本。
（四）推进生态建设主体多元化。在严格保护森林资源的前提下，鼓励社会资本积极参与生态建设和保护，支持符合条件的农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。对社会资本利用荒山荒地进行植树造林的，在保障生态效益、符合土地用途管制要求的前提下，允许发展林下经济、森林旅游等生态产业。 （五）推动环境污染治理市场化。在电力、钢铁等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。建立重点行业第三方治污企业推荐制度。
（六）积极开展排污权、碳排放权交易试点。推进排污权有偿使用和交易试点，建立排污权有偿使用制度，规范排污权交易市场，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。加快调整主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策。加快在国内试行碳排放权交易制度，探索森林碳汇交易，发展碳排放权交易市场，鼓励和支持社会投资者参与碳
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配额交易，通过金融市场发现价格的功能，调整不同经济主体利益，有效促进环保和节能减排。
三、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程
（七）培育农业、水利工程多元化投资主体。支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设。 （八）保障农业、水利工程投资合理收益。社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取供水水费等经营收益；承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策。社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。
（九）通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。加快建立水权制度，培育和规范水权交易市场，
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积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。
（十）完善水利工程水价形成机制。深入开展农业水价综合改革试点，进一步促进农业节水。水利工程供非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理制定，并根据供水成本变化及社会承受能力等适时调整，推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价。价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。
四、推进市政基础设施投资运营市场化
（十一）改革市政基础设施建设运营模式。推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。
（十二）积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，
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鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
（十三）加强县城基础设施建设。按照新型城镇化发展的要求，把有条件的县城和重点镇发展为中小城市，支持基础设施建设，增强吸纳农业转移人口的能力。选择若干具有产业基础、特色资源和区位优势的县城和重点镇推行试点，加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度。
（十四）完善市政基础设施价格机制。加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，使经营者能够获得合理收益。实行上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。
五、改革完善交通投融资机制
（十五）加快推进铁路投融资体制改革。用好铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大基金规模。充分利用铁路土地综合开发政策，以开发收益支持铁路发展。按照市场
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化方向，不断完善铁路运价形成机制。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。按照构建现代企业制度的要求，保障投资者权益，推进蒙西至华中、长春至西巴彦花铁路等引进民间资本的示范项目实施。鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。
（十六）完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展。
（十七）鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设。探索发展“航电结合”等投融资模式，按相关政策给予投资补助，鼓励社会资本投资建设航电枢纽。鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施等。积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设，拓宽机场建设资金来源。
六、鼓励社会资本加强能源设施投资
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（十八）鼓励社会资本参与电力建设。在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下，通过业主招标等方式，鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站。在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下，引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组，进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域。
（十九）鼓励社会资本参与电网建设。积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道、区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程。将海南联网Ⅱ回线路和滇西北送广东特高压直流输电工程等项目作为试点，引入社会资本。鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。
（二十）鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气（LNG）接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库。鼓励社会资本参与铁路运煤干线和煤炭储配体系建设。国家规划确定的石化基地炼化一体化项目向社会资本开放。
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（二十一）理顺能源价格机制。进一步推进天然气价格改革，2015年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格，落实页岩气、煤层气等非常规天然气价格市场化政策。尽快出台天然气管道运输价格政策。按照合理成本加合理利润的原则，适时调整煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价。推进天然气分布式能源冷、热、电价格市场化。完善可再生能源发电价格政策，研究建立流域梯级效益补偿机制，适时调整完善燃煤发电机组环保电价政策。
七、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化
（二十二）鼓励电信业进一步向民间资本开放。进一步完善法律法规，尽快修订电信业务分类目录。研究出台具体试点办法，鼓励和引导民间资本投资宽带接入网络建设和业务运营，大力发展宽带用户。推进民营企业开展移动通信转售业务试点工作，促进业务创新发展。
（二十三）吸引民间资本加大信息基础设施投资力度。支持基础电信企业引入民间战略投资者。推动中国铁塔股份有限公司引入民间资本，实现混合所有制发展。
（二十四）鼓励民间资本参与国家民用空间基础设施建设。完善民用遥感卫星数据政策，加强政府采购服务，鼓励
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民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。引导民间资本参与卫星导航地面应用系统建设。
八、鼓励社会资本加大社会事业投资力度
（二十五）加快社会事业公立机构分类改革。积极推进养老、文化、旅游、体育等领域符合条件的事业单位，以及公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制，为社会资本进入创造条件，鼓励社会资本参与公立机构改革。将符合条件的国有单位培训疗养机构转变为养老机构。 （二十六）鼓励社会资本加大社会事业投资力度。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。各地在编制城市总体规划、控制性详细规划以及有关专项规划时，要统筹规划、科学布局各类公共服务设施。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与。将符合条件的各类医疗机构纳入医疗保险定点范围。
（二十七）完善落实社会事业建设运营税费优惠政策。进一步完善落实非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策。对非营利性医疗、养老机构建设一律
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免征有关行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费。
（二十八）改进社会事业价格管理政策。民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办教育、医疗机构相同的价格政策。养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行。除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。
九、建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制
（二十九）推广政府和社会资本合作（PPP）模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。
（三十）规范合作关系保障各方利益。政府有关部门要制定管理办法，尽快发布标准合同范本，对PPP项目的业主
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选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。平衡好社会公众与投资者利益关系，既要保障社会公众利益不受损害，又要保障经营者合法权益。
（三十一）健全风险防范和监督机制。政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。
（三十二）健全退出机制。政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。
十、充分发挥政府投资的引导带动作用
（三十三）优化政府投资使用方向。政府投资主要投向公益性和基础性建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。
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（三十四）改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。
十一、创新融资方式拓宽融资渠道
（三十五）探索创新信贷服务。支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持。
（三十六）推进农业金融改革。探索采取信用担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金，以及互助信用、农业保险等方式，增强农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、农林业企业的贷款融资能力和风险抵御能力。 （三十七）充分发挥政策性金融机构的积极作用。在国家批准的业务范围内，加大对公共服务、生态环保、基础设施建设项目的支持力度。努力为生态环保、农林水利、中西部铁路和公路、城市基础设施等重大工程提供长期稳定、低成本的资金支持。
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（三十八）鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。
（三十九）支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化。建立规范的地方政府举债融资机制，支持地方政府依法依规发行债券，用于重点领域建设。
创新重点领域投融资机制对稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要作用。各地区、各有关部门要从大局出发，进一步提高认识，加强组织领导，健全工作机制，协调推动重点领域投融资机制创新。各地政府要结合本地实际，抓紧制定具体实施细则，确保各项措施落到实处。国务院各有关部门要严格按照分工，抓紧制定相关配套措施，加快重点领域建设，同时要加强宣传解读，让社会资本了解参与方式、
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运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，充分调动社会投资积极性，切实发挥好投资对经济增长的关键作用。发展改革委要会同有关部门加强对本指导意见落实情况的督促检查，重大问题及时向国务院报告。
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国务院
2014年11月16日（此件公开发布）
附件：重点政策措施文件分工方案
序号 1 政策措施文件 负责单位 出台时间 大力推行环境污染第三方治理 发展改革委、环境保护部 2014年底 财政部、环境保护部、发推进排污权、碳排放权交易试展改革委、林业局、证监点，鼓励社会资本参与污染减排2015年3月底 会（其中碳排放权交易由和排污权、碳排放权交易 发展改革委牵头） 鼓励和引导社会资本参与节水供水重大水利工程建设运营的实施意见，积极探索多种形式的水利部、发展改革委、证2015年3月底 水权交易流转方式，鼓励社会资监会 本参与节水供水重大水利工程投资建设 选择若干县城和重点镇推行试点，加大对市政基础设施建设运住房城乡建设部、发展改2014年底 营引入市场机制的政策支持力革委 度 通过业主招标等方式，鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能源局 能电站 支持民间资本投资宽带接入网工业和信息化部 络建设和业务运营 政府投资支持社会投资项目的发展改革委、财政部 管理办法 创新融资方式，拓宽融资渠道 2014年底 2 3 4 5 6 7 8 9 2015年3月底 2015年3月底 人民银行、银监会、证监2015年3月底 会、保监会、财政部 2015年3月底 政府使用包括中央预算内投资发展改革委 在内的财政性资金，支持重点领
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域产业投资基金管理办法 10
完善价格形成机制，增强重点领发展改革委、国务院有关2015年3月底 域建设吸引社会投资能力 部门
注：有2个或以上负责单位的，排在第一位的为牵头单位。
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