什么叫社区街居制
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发布时间：2022-04-23 03:44
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时间：2022-05-07 11:17
新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理*。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理*来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。
单位制：走入历史
单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济*而设立的一种特殊的组织形式，具有*、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济*逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制渐渐走上崩溃的边缘，失去历史的舞台。
（一）单位制的背景
1、经验的惯性。中国*党在实现“从农村包围城市”夺取全国政权之后，工作重点转移到城市，但是我们党没有城市社会管理的经验。面对如何将广大的人民群众组织起来进行社会主义建设的问题，我们党只有从自己过去的军事组织经验中去寻找。在战争年代，我们党形成了一套特殊的管理*，即“公家人”管理，对以*党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、*机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。[①]这套管理*使我们党和军队保持了强大的战斗力，取得了全国斗争的胜利。新中国成立后，虽然将实行多年的供给制逐步改成了工资制，但“公家人”管理模式通过单位制度得到延续。不仅如此，在“大跃进”时期，我们党还将这一社会管理形式推广至全国，在城市和农村掀起人民公社运动，试图将所有的人都纳入集生产、交换、分配和人民生活福利为一体的新型社会组织——人民公社内。
2、现实的压力。新中国成立后，中国*党面临着一个从晚清时期开始整个中国*解体与社会解组相结合的“总体性危机”[②].一方面，晚清之后，中国陷入外强入侵与军阀混战连绵不绝的混乱境地，*政权日渐式威，现代化的步伐步履唯艰；另一方面，传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入前所未有的混乱局面，民众的力量处于“一袋马铃薯”的状态，不能完全凝聚起来。要结束混乱状态，恢复社会秩序，使中国经济、*发展步入正常轨道，首要的工作是将全社会组织起来，构筑有效的组织体系，因而单位制度成为当时选择的最佳方式。
3、理想的要求。经过百年的屈辱和战乱，新生的中国满目疮痍，资源稀缺，人口又众多。但是，为了急切证明社会主义的优越性，早日进入*主义社会，背负着沉重的赶超压力。因此，全国自上而下要一盘棋，要尽快摆脱落后的局面，要在尽可能短的时期内建立自己的工业化体系，要快速发展，要赶上并超过发达国家的水平。这是我们的美好愿望，而要实现这一理想，必须要有强有力的动员机制和资源配置机制，将全国庞大的人口和有限的资源集中起来，所以对单位制的选择成为理所当然。
（二）单位制的功能。
从某种意义上说，单位制是为了应付新中国成立后的严峻形势，为了解决“总体性危机”而选择的一套社会组织体系。对于当时高度集权的**的运作，对于高度集中的计划经济*的实施，对于整个社会秩序的整合，单位制从组织上提供了非常有效率的保证，发挥了重要的功能，其历史意义不容否定。
1、*动员。单位制度中的单位，其*功能是十分突出的，每个单位（不论事业单位，还是企业单位）都有一定的行政级别，每个单位都是由干部和工人这两大*身份的人群组成，每个单位都作为行政体系中的一个“部件”而存在，每个单位通过设置健全的党群组织作为*动员的主导力量。因此，通过单位这一种高效率的*动员机制，党和*可以运用自上而下的行政手段，大规模地组织群众投入各种*运动，以实现党和*的各项方针和*。借助于高度行政化的单位组织，党和*的*动员能力极强，党和*可以直接面对民众，在战略部署上可以做到全国人民步调一致的现实行动。
2、经济发展。实行计划经济*，国家控制了几乎所有的资源，国家对资源的*和配置是通过各类单位组织来进行的。党和*通过编制单位录属关系网络，使每一个基层单位都录属于自己的上级单位，使上级单位可以全面控制和支配下级单位，而上级单位又录属于*和省市行政部门。因此，党和*可以通过上级单位对下级单位下达工作任务，调拨、分配人力、物力、财力等资源。单位制为国家集中稀缺的资源，投入现代化建设的关键性领域，发挥了重要的作用，有效地保证了国家战略意图的顺利实施，为我国工业化体系的快速建立奠定了良好的基础。
3、社会控制。*同志非常重视人民群众的力量，强调将人民群众组织起来，曾经号召“……我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在*、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态……”[③]单位制就应映了这一要求，在新中国成立之初生产力水平很低的状态下，通过“充分就业”、劳保福利、分配住房、子女入学等制度，实现了整个社会生活的高度组织化。全国人民几乎都被纳入了行政权力的控制范围之内，国家的触角延伸到了全国的每一个角落和社会生活的每一个领域，整个社会实现了高度的整合。
（三）单位制的后果
单位制在发挥历史作用的过程中，也不可避免地产生了一系列后果，有学者称之为“制度后果”[④].笔者以为，可以将单位制造成的后果概括为两个方面：一是就整个社会而言，形成了“总体性社会”[⑤]；二是就社会的个体而言，产生了依赖性人格。
1、总体性社会。孙立平等人指出，1949年后*建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，*、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。[⑥]而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介而实现的。具体地说，首先，借助严密的单位组织系统，国家的动员能力极强，可以动员全国的人力物力资源，以达到某一经济建设和国家发展目标。其次，单位制的高度组织化，过去的“国家—民间精英—民众”的三层结构变为“国家—民众”的二层结构，国家直接面对民众，因而可以将各种讯息直接传达到民众手中，但民众却没有有效的形式实现自下而上的沟通，社会秩序完全依赖国家控制的力度。再次，单位现象使得全部社会生活呈*化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏运作的条件。由单位制而促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”的总体性危机，但随着中国社会转型的到来，单位制的弊端逐步暴露出来，总体性社会也走到了尽头。
2、依赖性人格。单位制通过资源垄断和空间封闭，实现了单位成员对单位的高度依附，造就了单位成员的依赖性人格。首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源，不仅工资收入来自单位，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。由于*外没有自由流动资源，离开单位就等于失去一切。单位不仅控制着经济资源，还掌握着*资源、社会资源。单位掌握着提干、入党、出国进修等机会；单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，没有单位出具的证明，就不能登记结婚或申请离婚，就不能外出旅行，不能购买飞机票乃至投宿住店；单位还解决职工及其子女的就业问题等。其次，单位制还*了其成员的生活空间。一方面，单位通过提供各种福利设施，如学校、医院、食堂、浴室等，满足单位成员的基本需求。有的大单位还有专门的单位大院，单位人员朝夕生活在一起。这种单位内部的自足性，大大降低了人们在单位外交往的可能性。另一方面，单位成员更没有自由流动的空间，单位将每个人员牢牢地固定在每一个工作岗位上，“能进不能出，能上不能下”，调动工作是非常困难的，整个社会流动是少之又少，因而每个单位成员的生活空间是相对稳定和封闭的。总起来说，单位通过垄断*、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。（3）社区（管理）委员会：即“执行层”，是经社区成员代表大会选举产生的执行机构。社区委员会设主任、副主任及委员若干名，一般3-6名。委员会是社区各项工作的实际组织者、实施者。
3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验，它以主动转变*职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变*职能和培育社区自治。它的主要做法有：
（1）理顺社区居委会与街道、*部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与*事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。
（2）*职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街*部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。
（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街*部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街*部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街*部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。
（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街*部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。
通过这些措施，江汉区力图建立一种行政*机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、*力量与社会力量互动的社区治理模式。[⑧]
（四）问题与思考
社区制的实践时间不长，还处于初步的探索阶段，在理论和实践上都还存在很多的问题，需要研究者和实践工作者以更广的视野做出更深的思考，不断去完善社区制，使得社区制的管理方式能够形成长效机制，推动社区持续发展，使居民的生活水平和生活质量不断提高，从而向全面性小康社会迈进。为此，笔者作出以下三个问题的分析和思考。
1、社区制理论的两大分野：行政化倾向、自治化倾向如何研判？
理论来源实践，又指导实践。随着我国现代化的发展，原来管理城市基层社会的单位制和街居制已不能适应形势的需要，社区制应映而出，但由于*学、社会学两大学科曾经中断很长时间以及其他原因，理论界对社区制建设的理论准备并不是很充分。因此，从本土的经验和西方的研究两个视野出发，理论界对于社区制形成了两种取向。第一类研究者主要从强化基层社会管理的角度出发，他们看到了在社会转型后我国基层社会管理面临着严峻的问题，把社区制看作加强*对基层社会控制的一种替代的工具。他们认为在单位制解体后*事处实际上已承担起一级行政*的职能，却没有相应的行政权力授予，权责不一致*了*事处在地区整合的能力。因此，他们主张的社区制思路主要是：*权力重心下移，将社区内各种社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来，在*事处的引导下，共同推动社区发展。这里的社区制建设实际上是基层政权的重建。第二类研究者主要运用西方的理论，从国家与社会的关系来研判社区制的建设。他们认为在我国计划经济*下，“大*、小社会”的局面长期维持，*是全能主义的*，社会的力量非常薄弱。而在市场经济*下，社会得到了成长的机会，但是*权力依然过大，包揽公共事务过多，导致行政效率低下、缺乏社会认同等问题，而社区也难以发育。为此，他们对于社区制的主要观点是：建构“小*、大社会”模式，转变*职能，*管理好本该自己管理的公共事务，把不该管的和管不好的交给社区自己管理。街道*由对上负责转为服务于社区居民，充分培育社区内的社会中介组织，走向社区自治。[⑨]这两种在社区制研究上的理论分野，我们可以把它们概括为“行政化”倾向和“自治化”倾向，它们有各自的强调点，但实际上也都存在各自的缺陷。“行政化”倾向采用的是“问题——应对”思路，实用色彩浓厚，没有考虑到社会发展的历史和趋势，因而难以解决好社区发展的长久动力问题；而“自治化”倾向虽然从长远、宏观的角度考虑，被大多数人所认同，但完全从西方的理论出发，没有认识到我国的实际情况，自治的理想目标在目前依然缺乏推动的主体和资源。笔者以为，从单位制、街居制向社区制过渡，最重要的是要解决好动力机制问题。从*的角度来说，加强对基层社会的管理、控制与整合是现实的目标，但需要降低成本，需要赢得居民的认同，建立合法性。从社会的角度来说，各种社会组织、居民群体等有参与民主管理的内在需求。*和社会形成社区制的动力来源，因而在向社区制变迁的过程中需要*和社会的双向启动，不仅需要基层政权的重建，也需要基层社会的重构。
2、社区制实践的三种模式：行政型模式、自治型模式、混合型模式如何取舍？
社区制理论的两大分野导致在实践中出现了三种模式，即行政型、自治型和混合型。从国外的社区管理模式来看，也主要是这三种类型，行政型模式的特点是在*部门中设立专门的社区管理机构；自治型模式的特点在于*行为与社区行为分离，*的社区发展规划往往由有关部门专项拨款，通过社区的配合予以实施；混合型模式的特点是*对社区工作和社区建设加以规划、指导、拨相当的经费，但*对社区的干预是宽松的，社区工作和建设以自治为主。从我国的社区制实践来看，完全自治型模式没有，上海模式属于行政型，沈阳模式、江汉模式倾向于自治型，江汉模式还具有混合型的特征。我们不能简单地评价这三种模式孰优孰劣，因为每个模式在目前阶段都有其存在的合理价值。就上海模式而言，行政型的特征似乎不符合现代社会发展的趋势，因为强大的行政力量使得社会力量非常微弱，因此，多数人不赞同这种模式。但是，我们要看到近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面在*的强势推动下取得了突飞猛进的发展。为了建立长效机制，上海还开展了居委会的直选工作，将行政推动的外在机制和社区发展的内在机制结合起来。而就沈阳模式而言，虽然在制度设计上充分考虑社区自治的因素，但如何处理行政权力仍是个关键问题，并不能消除行政化倾向的担忧。张明亮*在沈阳模式专家听证会上也指出要避免行政化倾向的问题，他说：“我非常担心这个事，建立社区新*，就是要体现社区自我管理，不是增加一个行政层次，不要最后弄得又是*事处的办事处。而且再挂很多牌子在那里。如果行政化倾向浓厚了，实际上是在街道和居委会之间又增加了一个层次，那就落后了。”[⑩]他的担心不是多余的，因为理想目标与现实经验是存在距离的，在价值取向上我们都接受社区自治的模式，但在实践中却往往强化了*的权力，还是“*办社区”的局面。自治型模式是我们追求的应然目标，但目前的实然状况都达不到，原因何在呢？第一个原因在于：要建构“小*、大社会”，可“社会”目前还“大”不起来。在社区中，除了成熟的*组织以及居委会外，其他社会组织缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替*部门组织居民管理公共事务，居民也缺乏自组织的意识，社区参与程度低。第二个原因在于：*部门仍旧掌握着过多的资源，仍然是社区管理最主要的主体，在没有约束的情况下，要让*自己退出、将权力主动向社会分化是非常困难的。由于利益驱动，*很容易看到它与社会之间的张力，而容易忽视两者之间的合力。综上而言，虽然实现社区自治存在很多困难和问题，但社区自治仍应成为我们坚持的方向，因为社区自治的意义不仅仅是城市基层社会的管理，它已经上升到在市场经济条件下建构党和*合法性来源的*高度，至于社区自治的路径选择，笔者以为可以考虑渐进式的道路，以自治型模式为方向，当然在目前一段时期内行政型模式、混合型模式还有其生存的空间。
3、社区制涉及的四个板块：*、市场、社会、政党的关系如何运作？
西方社会学理论把整个社会分成三大板块：*、市场和社会，亦即第一部门、第二部门和第三部门。由于中国*党的性质与西方政党不同，中国*党在社区中也扮演着重要的角色，因而形成了第四大板块[11].四个板块如何在社区中运作，是关系到社区制能否成功以及社区持续发展的重要问题。笔者以为，社区领域内的四大板块应该遵循各自的原则，加强相互间的合作关系，相互支持，消除矛盾与冲突，共同推动社区建设与发展。
*的原则是追求公共利益最大化，维护社会公平。*的权力属于公权，公权来自人民，*必须为人民的福祉着想，建立自己的合法性，而不能谋求自身利益的最大化。*不再担当“运动员”的角色后，必须做好“裁判员”的工作，构建社会公平的制度基础，这也是全面建设小康社会的必然要求，否则只能形成一个偏惠而非共享的社会，这样的社会基础是不稳固的，*的权威也会受到影响。此外，*应该认识到自己的能力是有限的，有所为，有所不为。过去全能主义的*带来的结果是*成本极高，但社会效率反而低下，*要适应自身角色的转变，摆脱过去的惯习，处理好与其他领域主体的关系。
市场领域的主体是企业，企业以追求经济效益最大化为原则。在我国计划经济时期，企业之间并非竞争的关系，而在建立社会主义市场经济之后，企业要按市场规律运作，在竞争中求得生存。没有经济效益，就没有竞争力，就没有生存的空间。市场经济优胜劣汰，毫不留情。*不能再向以前干预企业的自主经营，但也不是说*对市场撒手不管，而是从宏观的层面进行*，因为市场存在着失灵的时候。
社会的原则是以民为本，关怀至上。*和市场不能解决经济发展过程中出现的所有问题，为了弥补*缺陷和市场缺陷，需要社会的存在。在我国改革的过程中，出现了大量的由下岗失业人员等构成的社会弱势群体，他们不能被社会排斥，需要社会的关怀。在急剧的变迁过程中，人们的社会价值观出现了嬗变，社会成员的疏离感加深，导致对*、对市场、对他人的信任丧失，而要重建社会资本和社会规范，需要社会通过各种社团组织加大社会成员的参与，形成互惠、信任、合作等规范。与此同时，随着生活水平的提高，社会成员对生活质量和内容提出了更高的要求，需要社会来提供。社会与*、市场之间的关系不是对立的，但社会要保持一定的性和自主性，防止*和市场的过度侵入。
中国*党在社区的地位是领导核心，其作用是总揽全局，协调各方。党要超脱于具体的行政、经济等事务，站在更高的角度思考全局性的问题。需要特别强调的是，党在社区的工作是全新的，不仅要保证党的理论、路线、方针、*的落实，发挥*核心的作用，还要做好群众的思想*工作，发挥党员的先锋模范作用，密切党和群众的联系，加强党的社会基础。基层党组织工作的一个重要变化是要面向社会，在社会的舞台上活动，参与社会，服务社会，关怀社会。党在社区的功能要从过去的以*或生产的动员与组织为轴心，转变为以社会关怀与利益协调为轴心。
